通常，我们从三个方面来判断一项政策的好坏：经济效率，社会平等，政治稳定。现行关于土地的基础制度、政府的土地规划管理制度、一级土地市场运行的制度，均存在问题，经济发展难以持续，在效率、平等与稳定三个方面有难题需要解决。这里想谈的，是另一个不可持续性，即中国人的吃饭问题。
2006—2012年，城市居民平均恩格尔系数是上升的，这是统计局的官方数据。这个数据比较尴尬，经济不断增长，但吃饭成本相对上升了。正常情况下，经济发展水平越高，恩格尔系数应下降。发达国家恩格尔系数一般在20%以下，我们在35%以上。这是一个严峻的问题。
我们曾担心有些主要粮食品种不能维持国内的供求平衡。面对中西部某些粮食产区的农民不种粮食，我高度关注。这两年，华北平原有些地方的农民只种玉米不种小麦，更值得我们注意。这当然不能怪农民，根子是成本问题。
从国际看，我们的问题更麻烦。全世界粮食生产形势在向好的方向发展。非洲有些国家的农民仅仅学会化肥的使用，就由粮食进口国变成出口国。俄罗斯大量出口也势不可当。
再看能源形势。因为页岩气开采技术水平的提高，以及俄罗斯能源供应的增加，世界能源形势在好转，用农产品转化能源的趋势不至于再扩大。以后，全世界可能会进入主要农产品价格低迷的时期。这就给我国提供一个很大的挑战。我们在粮食价格较高的前提下，粮食的播种面积能维持不到17亿亩。如果国际粮价发生大变化，这个播种面积难以维持。
按笔者所在机构的学者廖永松的研究，在其他一些现实条件下，如果我国维持对外开放政策，在国际市场上实行进取性的自由贸易政策，且政府维持实施目前的支农水平，我国的主要粮食品种的自给率可能降到70%左右。毋庸讳言，在今后较长时期里，这个水平在政治上是不可接受的。如果把政治发展对未来中国经济发展与国家振兴结合起来评估，这个水平也不可取。
对外开放不能终止，这是底线。剩下的路径，只能是提高中国农业的竞争力。但过去我们在这方面没有走出一条成功的道路。一方面，如果把国家对水利投入算进去，我国每斤粮食所承载的“支农资金”恐怕要超出粮食的市场价格。另一方面，农民也付出成本，这个成本必须在市场上回收，若不能回收，农民就可能撂荒土地。
中国农业缺乏竞争力的直接原因主要是两个，一是与以灌溉农业为主的农业耕作方式有关，二是与农业规模经营水平低下有关。往深说，这两个方面均与土地制度、与国家支农政策有关。
多年来，中国走了一条很特别的农业技术进步路线，发展灌溉农业。灌溉农业不易发展土地密集型的规模化农业，单位农产品价值的人工成本很高。我们在华北地区调查，农户的劳动时间约三分之一耗在了灌溉上。灌溉农业的地面设施比较复杂，不利于大型农业机械连续便捷使用。又因为多年来我国城乡劳动力市场不统一，农村存在大量半失业人口，使每个农户的平均规模很低，农业劳动力的机会成本很高。
旱作农业能不能增产粮食？当然可以。比较中国和美国的数据可以看出，我国粮食单产平均水平比美国低；我国农产品主要靠可灌溉的农地，而美国粮食主要靠旱作农业。平均单产不低，只是美国旱作农业的好处之一，更重要的是其粮食成本低，在市场上有竞争力。中国的案例也证明旱作农业其实有好的前景。近年甘肃定西地区发展旱作农业，每亩产1500斤玉米是正常年景；好的情况下是一亩一吨。我国过去如果大力发展旱作农业技术，今天也不至于如此被动。
市场比政府“聪明”。如果有好的农地产权制度，有更自由的农业市场环境，农民自己会选择适合的农业技术路线。我们的农村土地制度成了支撑灌溉农业发展的一个“政治基础”；有这个制度，农民就只能接受政府倡导的农业技术路线。在少数地方，农民有较大自由权，就不选择灌溉。河北一些地方之所以不种小麦只种玉米，就是为了拒绝灌溉成本。如果农民获得土地产权，农民更有可能较全面地计算成本，选择合理的农业技术路线。
走出困局的办法，是以土地制度改革为核心推进农村综合配套改革，发展有竞争力的现代农业。主要应搞好三个方面的工作。
一是建立更有效的农地保护制度，扩大农地面积。农地保护与城镇化不矛盾。国家将农地扩大至25亿亩，也不会影响城镇化。农地增加以后，会有更大的减少灌溉、适当休耕土地的可能性。建议实行“国家农业保护区制度”。这一制度的要点是：1.在全国范围里划定面积超过基本农田的农业保护区，并由中央政府在宏观上规划审批，由较高阶的地方政府直接管理。2.农业保护区的非农产业项目在一定时期内转移完毕，不允许再有任何非农项目发展。3.在农业保护区内设立不完全政府，简化农业保护区的管理机构。4.农业保护区管理机构直接归县级或县级以上政府管辖，并不做GDP政绩考核。5.在建立此项制度的前提下，下放其他类型土地的管理权，扩大地方政府的土地规划管理权。建立此项制度的最大好处是降低耕地保护的行政管理成本，更有效保护农业用地，同时放活地方的土地规划管理，促进城镇化健康发展。
二是推动农村经济组织创新，以深化改革克服现行农村集体经济制度的弊端。国家应稳妥推进农村土地承包权确权颁证工作。以笔者调查，这项工作应尽快起步，但不必要求各地均在5年内完成。建议国务院加快修订相关法律，出台关于农村土地确权颁证工作的指导性意见，并给地方决策留有余地。将农村社区的公共管理职能与农村集体经营性资产管理职能分开，并促进经营性资产按市场化原则组织利用，是改革的基本出路。一些地方这方面积累了改革经验，应在总结提升后加以推广。实施旨在保护专业农户生产积极性的“专业农业经营者注册制度”，以提高国家财政支农的瞄准度。设立合理的农业准入门槛，支持农业经营者实现专业化、规模化。专业农业经营者可分为法人类别与自然人类别两个类别，自然人类别为家庭农场。国家重点支持家庭农场发展。
三是改变农业技术进步模式，大力发展旱作农业。将农业水利投资集中于水资源充沛的地区，其他地区大力发展旱作农业。学习和推广甘肃定西发展旱作农业的经验，在300—500毫米降水量的土地上要高产。逐年减少抽取地下水搞灌溉的耕作面积。制定支持旱作农业发展的财政政策，从国家“调水”资金、常规水利资金中切割一定比例发展旱作农业。国家要以更积极的政策鼓励私人资本开发连片荒漠。近年中科院系统开发了荒漠治理技术，初步看出成效，国家应支持其在更大范围里试验推广。以产权保护政策为核心，以国家扶持资金为补充，大力引进市场因素，鼓励私人资本大举进入荒漠改造领域，扩大各种类型的旱作农业。
（作者：党国英）
