我国城镇化过程中解决“三农”问题和“农民工”转型是最艰巨的任务。能不能处理好这个问题，是一个对城镇化能否顺利推进的大问题。借鉴日本的经验，我国目前应重点做好以下几个方面的工作：农业补贴必须坚持以价格支持为基础；建设以农民的小农地权为主和适度规模经营为特色的现代农业；消除区域性户籍障碍，将“农民工”群体逐步纳入住房保障体系；加快农民合作经济组织发展；建立“大型超市—农户”直接对接的农产品物流服务体系；加强对农民和“农民工”职业技能培训；改革义务教育管理体制，让“农民工”子女享受平等义务教育权利。
从2004年到2015年，连续12年的中央一号文件都以“三农”为主题，这彰显了“三农”工作是我国“重中之重”的定位。我曾经去过日本，研究过日本在解决“三农”问题和“农民工”转型问题的做法，感觉其中有很多经验值得中国借鉴。
日本属于典型的农业资源稀缺国家，在20世纪50—70年代，日本和我国现在一样面临着“三农”问题和“农民工”转型问题。但到20世纪80年代，美国前总统卡特访问日本时，惊讶地发出“日本为什么没有农村”的疑问，在日本每个大都市里面都看不见“农民工”独特的身影。日本是怎么解决“三农”问题及“农民工”转型的?
一、日本在解决“三农”问题的主要做法
在20世纪50年代，日本政府针对人多地少、资源短缺的特点，对农村剩余劳动力转移进行了有效干预，在“国民收入倍增计划”推出后，池田内阁于1961年制定了目的为“增加从事农业者的收入，使其达到从事其他产业者的生活水平”的《农业基本法》等一系列法规，着力解决“三农”问题。
(一)通过提高农产品收购价格来提高农民收入。
《农业基本法》规定了“生产者米价”。当市场价格低于政府规定的价格水平时，通过政府采购手段来保证农户获得最低价格。日本政府规定的大米收购价格远高于国际市场，更是高于美国米价的2.7倍。米价带动整个农产品价格上涨，1960—1969年，日本农产品价格上涨95%左右，而农村购入的工业品价格指数仅上涨30%左右。到了1970年，日本农业、农村、农民的基本状况发生根本性转变。农民收入的迅速提高，使得农民买得起生产资料和生活资料，农业的全面机械化和一般耐用消费品在农村普及，基本上是在这个时期实现的，这为工业品生产创造出了广泛的市场需求。
(二)采取差额补贴与安定基金相结合的办法，大幅提高对农业的补贴。
对农业的政府补贴从1960年的747亿日元增加到1969年的3023亿日元，10年翻了4倍多。差额补贴与安定基金是日本农业补贴的主要方式。如对大豆、油菜子、牛奶、乳制品等实行差额补贴制度，对生产者保证价格与市场购销价格的差价政府直接给予补助金；对蔬菜、鸡蛋、加工用水果等实施安定基金制度，其与差额补贴的区别在于，安定基金由政府、农户、生产者团体、畜产振兴事业集团等按一定的比例共同出资组成，当农产品价格下跌时，由安定基金支付差额部分；对肉用仔牛、仔猪采用差额补贴与安定基金相结合的支持措施。
(三)转移非农人口，推行以农民的小农地权为主的现代农业。
日本通过小农地权、农协组织与政府保护三个层面的有机结合，构建了具有日本特色的“三位一体”农业制度结构：通过农协将分散的小农地权组合并流动起来，推动农村市场经济的发展壮大。据统计，自1960年开始，将农户总数的60%转移到非农业方面，形成了40%农户充分就业的小土地所有制形式，农民通过出租或出售土地获得了大量的现金，切实提高农户基本收入和消费能力。
(四)发挥农协在推动农业生产、促进农民增收方面的作用。
日本农协把分散农民组织起来，以共同组织生产、进入市场为宗旨，不以盈利为目的，得到了广大农民的拥护。日本99%以上的村民都加入了农协。日本农协的业务范围已经渗透到了日本国民经济生活的各个方面。具体来说，日本农协有五个方面的职能：一是落实农业政策，是连接政府和农民的纽带桥梁。二是生产及购销服务职能。日本农协供给农民的生产资料占农户总购买量的74%左右，农民通过农协销售的农产品达到了农民年销售额的90%以上。三是金融服务职能。20世纪50年代，农协系统金融机构向农业的贷款占到65%，对农业的恢复和发展起到了非常重要的作用。四是技术教育培训功能。派出为数众多的“指导员”深入农家地头，介绍先进农业科学技术，是日本农协的独到做法。农协还设有专门培训教育部门，对农民进行技术和经营技能教育培训。五是社会服务职能。日本各地的农协一般都设有医疗卫生服务部门，提供医疗保健服务，还设有文化中心和生活中心，提供农民需要的各项服务。
二、日本“农民工”转型的主要做法
20世纪70年代，日本“农民工”问题也与中国今天的情形类似，日本“农民工”进城以后，也是绝大多数从事建筑业和制造业的工作，也面临着从工资到保险与城市工待遇不平等的问题。日本用了20年时间完成了“农民工”的转型，走出了一条有别于欧美的“跳跃式转移”和“农村非农化转移”相结合的道路。
(一)实行自由往来的户籍制度。日本的户籍制度决定了“农民工”的移动自由。在日本，不存在所谓“城市户口”和“农村户口”问题，也没有户口本，只有所谓的“誊本”。一个人准备长期出行到外地的时候，只要把自己的“誊本”从当地政府登记迁出，再于14天之内到所到之地政府登记即可。这种自由往来的户籍制度，在相当程度上促进了劳动力的流动和经济发展。
(二)为“农民工”提供保障住房。在日本的城市里面，有公营住宅、住房公团等对中低收入家庭居住进行保障住房的制度。这种住宅中有的当初就是为了接受“农民工”而兴建的，这使“农民工”安居有了保障。
(三)采取全民保险制度。在日本，进城的“农民工”都要加入养老保险、医疗保险、工伤事故保险、雇用保险等。这种一视同仁的保险制度，看起来是增加企业的负担，实际上确保了企业的劳动力来源，让企业不至于出现“劳工荒”。
(四)对“农民工”子女实施平等的教育制度。日本实施九年义务制教育，“农民工”子女随父母转迁城市之后，必须在3天之内到当地教育委员会报到，由其安排入学。他们不存在借读和赞助入学问题，更不存在要回到当地参加高考的问题。日本这些化解“农民工”的制度并不是在日本经济发达以后实施的，而是在日本经济起飞阶段就开始逐步实施。据日本厚生劳动省的资料显示，1955—1975年，日本平均每年有72.5万“农民工”进入城市，转入非农产业部门工作，“农民工”占就业总人数的64%。
三、日本经验对我国的启示
我国城镇化过程中解决“三农”问题和“农民工”转型是最艰巨的任务。能不能处理好这个问题，是一个对城镇化能否顺利推进的大问题。借鉴日本的经验，我国目前应重点做好以下几个方面的工作：
(一)农业补贴必须坚持以价格支持为基础。中央一号文件提到要“提高农业补贴政策效能”，这实际上涉及农业补贴政策的转型。日本农业补贴政策与美欧显著不同，美国、欧盟已经基本形成以直接补贴为主导的农业补贴制度，分别占到“对生产者补贴”的72%和70%；而作为农业资源稀缺国家的日本，则一直坚持价格支持政策为核心，直接补贴仅占“对生产者补贴”的15%—10%，通过价格支持实现维护农场价格和收入稳定、保障粮食等主要产品有效供给的双重目标。这对中国农业补贴制度设计和政策调整的启示是：价格支持能够促进粮食生产，有效解决了食品短缺问题，而且，价格支持政策指向明确、操作相对简单，作用直接、见效较快。因此，应成为我国农业政策的首选措施。就价格支持的范畴而言，支持也必须突出重点，如集中投入到粮食、猪肉等产品的生产领域。
(二)建设以农民的小农地权为主和适度规模经营为特色的现代农业。对“农村土地制度改革”如何推进？今年与去年在提法上有着微妙的差别，从去年的“审慎稳妥推进”到今年的“稳步推进”，这反映了中央对推进农村土地制度改革的决心与渐进的特点。土地制度是我国“三农”问题的核心和关键，也是我国农村社会稳定的根本。日本的经验表明了小土地所有制的产权形式和适度的小规模经营，在保证社会稳定的同时辅助以农协组织、政府保护的制度安排，一样可以实现农业现代化。这一经验对当前中国农业发展道路的选择极具参考价值。我国要解决农民工与土地的“脐带”关系，必须完善土地流转制度，在确立农民对土地的永久使用权的基础上，推行土地股份制，让农民工以土地折股；建立股份制农业企业，使农民工取得其应有的股权与红利收入；允许土地使用权的有偿转让，农民在转让土地使用权时，应能够获得相当于社会保障的补偿金，促使部分农民工放弃土地，学习新技能，适应职业的转变，实现彻底转移。
(三)消除区域性户籍障碍，将“农民工”群体逐步纳入住房保障体系。中央一号文件明确提出“探索农民工享受城镇保障房办法”。但是，现阶段阻碍这项工作推进的是“区域性户籍障碍”。目前，全国绝大多数省份的廉租住房、经济适用房、限价商品房等保障性住房的申请条件中都要求申请人必须为城镇户籍人口，这种基于现有利益格局的户籍制度将农民工群体拒于门外。建议对农民工群体采取以在某一地区缴纳固定年限社会保险的标准，作为其农民工身份的认证及享受农民工住房保障待遇的“门槛”，这样既保障了农民工群体的利益又能规范保障性住房制度。按一定期限，最终全部纳入住房保障体系，形成全国统一、城乡一体的住房保障制度。
(四)加快农民合作经济组织发展。中央一号文件首次写入“供销合作社改革”。笔者认为供销合作社改革是为了促进实体性合作经济组织建设。近年来，随着农业市场化发展，农村经营体制的不断创新，各种形式的农民合作经济组织不断涌现。但从全国水平看，农民合作经济组织还没有成为广大农户进入市场的重要载体。现阶段，应结合实施农业产业化经营和农村经济结构调整，大力培育农民合作经济组织。一方面重点发展龙头企业带动下的农民合作经济组织。实践证明，龙头企业直接与分散经营规模很小的农户对接有较大困难，制约了龙头带动功能的发挥，发展龙头企业与农户间的农民合作经济组织，使合作组织成为连接龙头与农户的桥梁，对发展龙头企业+合作组织+农户的一体化经营十分重要。另一方面围绕主导产业培育农民合作经济组织。即围绕主导产业发展培育具有较强的市场竞争力、行业规模较大、功能完善、机制健全的农民合作经济组织。
(五)建立“大型超市—农户”直接对接的农产品物流服务体系。中央一号文件提出“创新农产品流通方式”。如何创新？笔者认为，现阶段要多途径清除农产品市场壁垒，促进农产品进城，让农产品尽快变现，才能有效增强农民的现实购买力。据了解，目前家乐福通过直接向菜农采购，省去从“农户→小贩→批发市场→超市”的两个中间环节，由于节省了采购成本，不仅收购价比菜农卖给小贩的要高，而且在超市里的农产品销售价格还比过去降低15%—20%左右。这种让农产品直接采购，真正成了重要惠民工程。
(六)加强对农民和“农民工”职业技能培训。加强农民和农民工职业技能培训是提高农村人力资源能力的直接手段，同时有利于促进农民工就业。农民工职业技能培训是一项系统工程，需要各级政府的“适当干预”、统筹规划。主要是建立“政府主导、多方筹集”的农民工职业技能培训投入机制，加强监管和评估，提高培训效能。
(七)改革义务教育管理体制，让“农民工”子女享受平等义务教育权利。现行的“地方负责、分级管理”的管理机制只适用于户籍在本地的学生。在现实生活中，当农民工子女离开农村时，并没有相应的教育经费随之流转出去，入学就读所在地也没有其相应的教育经费预算。这样，农民工子女接受教育就没有了保障。要解决这一问题，就要进一步改革和完善义务教育管理体制，改变过度分权的现状，变“地方负责，分级管理”为“中央统管，地方负责，分级管理，城乡统筹，协调发展”，强化中央的统管职能，建立多级政府共同管理机制，破除城乡分割局面，保证教育资金投入，维护教育公平，促进教育和谐健康发展。
（作者:董小君,国家行政学院经济学部副主任）
