中国的村民自治从产生到发展已有30多年，以村民自治为主要内容的基层群众自治成为中国的四大政治制度之一。然而，村民自治制度为何能够兴起，运行过程中存在的哪些问题，一直是学界研究的两个重点领域。
在90年代，国内一大批学者对村民自治进行了总体和实证的研究，并对村民自治形成的社会基础进行了深入的探讨。在这方面，形成了两大代表性的观点。一是以华中师范大学徐勇教授为代表的现代国家建构观点，认为村民自治则是民主国家建构的重要内容，是现代国家建构下的产物。1吴理财、宫银峰、刘涛等人的研究也支持了这一观点，认为村民自治则是国家政权在乡村社会重建的一种方式，它通过给予农民充足的自主发展空间，以此实现对农村社会的有效整合。2二是乡土社会内生观点。如董江爱认为，人民公社解体后农村社会出现的管理真空和矛盾冲突是推动村民自治发展的内在动力。3陈方南、王春光等人则强调了乡村社会公共空间以及传统文化对村民自治的重要影响。4两种观点分别从自上而下和自下而上的角度诠释了村民自治制度形成的动因。
20世纪以来，学界的研究主要转向到对村民自治实践中出现的问题进行针对性研究。对于村民自治运行的困境，学界主要从村民自治制度本身以及社会环境变迁角度进行了解读。如徐勇、吴毅、董江爱则重点考察了村民自治中民主选举制度在在的问题。5胡荣考察了村民自治制度在实际运行中村干部、农民等主体在民主选举中的行为选择问题。6卢福营曾指出，村民自治在实践中出现了一系列制度偏离现象，导致自治的变异和民主的虚化。7金太军等人则从乡镇与村委会的制度关系考察了乡镇与自治之间的冲突。8同时，针对农村人口流动问题，学界也给予了积极的回应。如徐增阳认为，农民流动在为村民自治准备了良好的经济、社会基础的同时,也带来了一些负面影响，使村民自治主体手打较大冲击。9何晓红则进一步对农民工参与村民自治受阻的原因进行了分析，认为农民工在在村民自治参与上面临客观上难以参与和主观上不情愿参与的难题。10另外张晓山、党国英等人还对后税费时代村民自治的运行情况进行了探讨，并指出税费改革将削弱国家为农村提供公共物品的能力，村民自治的财政保障等急需进行配套改革。11
近年来，广东省、广西壮族自治区、湖北省等地开始出现了一些以村民小组或村落为单位开展村民自治的实践创新，这些实践开始引起学界的关注。如徐勇以广东省云浮市的改革为基础，指出了村民小组自然对解决村民自治运行困境的作用。12李宁等人以江苏省南京市的改革为基础，指出自然村农民自治提升了农民的自组织能力，对于这一新形式的村民自治应加强相关制度化和法制化建设。13但总体来看，对于这些新的村民自治形式，目前学界的研究还很少，特别是对这些新的实践背后的动力与及其改革限度研究的还不够深。对此，本文将以广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈县）“村民自治重心下沉”的改革探索为案例，探讨村民自治重心下沉的内在动力及其对我们的启示。
一、自治重心下沉的内在动力
村民自治是现代国家治理体系中行政管理与民主发育的一个重要均衡点。然而，村民自治在实际运行过程中却面临着行政抑制自治、传统治理资源与现代治理体系难以有效衔接等诸多问题，行政与自治之间难以有效保持均衡。
（一）管理单元与认同单元的脱嵌问题
2011年，广东省社会主义新农村建设试验区在佛冈县成立。在这片总面积约117.08平方公里的试验区内，面临着广东广大山区行政村面临的管理难题 管理幅度过大问题。从试验区的管理人口来看，试验区共有1.86万人，其中农业人口比重极大，达到96.8%。在这六个行政村中，人口最多的行政村达到4340人，最少的也有2878人。14分散在不同自然村的村民往往都不认识村干部，一些自然村的村民可能几年都与村干部见不上面，更谈不上参与村民自治。正因为管理幅度大的缘故，有村民打趣到，“住在村庄这头和村庄另一头的两户人家，一辈子都可能见不上两面。”部分村干部也表示，平时难得开一次“村民大会”，村民大会往往放在村民小组开，成为“村民小组会”。15
与北方地区不同的是，北方地区的“庄”或“寨”所具有的超强整体性、组织性和内聚力，而南方的村落往往较为分散，村落内部特别是行政村内部难以形成有效的集体行动。16而包括佛冈在内南方地区的村民自治单位，一般设在行政村一级。长期历史上，乡村自治却都是以自然村为基础展开的。行政村是由人民公社时期的生产大队转化而来，是公社时期人为划分的管理单位。在以农业生产为主的山区，其历史上形成的宗族关系、土地问题等，始终阻碍着行政村一级共同体的形成。特别是前些年清远市大力推行的合镇并村之后，行政村规模更为庞大，行政村一级的自治也更为困难。
（二）治理基础与社会纽带的缺失问题
传统中国乡村自治是建立在家族社会基础上的。一家一户的小农经济使农民具有高度的离散性，通过以家族为单位的自治，将村庄内部的家户连结起来。孙中山先生对此也感慨，“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，中国只有家族主义和宗族主义，没有国族主义。”17在南方地区，一家一户的生产经营更具生命力，更具持续性。这种家户独立性，使农民不跟其他家户发生长期的联系也能独立完成整个农业生产经营过程。而这种缺乏与外界利益联系的独立的家户，就如马克思所描述的“马铃薯”般，构成了中国社会的基础。
在南方的自然村，一个村往往由一个家族构成，自然村作为家的扩大，在中国基层治理中有着特殊的地位。人民公社解体后村委会的设置，并没有很好的利用“自然村”这一资源，从而使村民自治难以吸引村民的有效参与。一是集体土地属于自然村而非行政村。土地是农业生产的基本生产要素，集体土地不归属行政村，导致农民的农业生产、土地流转等与行政村不发生直接关系，从而村民与村委会缺乏最基本的经济联系。二是单一家族往往构成一个自然村而非行政村。自然村的家族性强，而行政村则是若干家族的弱联合。家族对内具有内聚力，对外具有排斥性，自然村之间难以有效联合起来自我服务和自我管理。
（三）自治发育与政府管理的衔接问题
乡村治理虽然在行政村一级实行了村民自治，但是行政村村民自治本身就带有很强的制度外嵌色彩，其内在活力面临着挑战。在计划经济时代，国家为便于集体化生产，采用人民公社方式进行准军事化管理，改变了数千年自然形成的村落组织形式。上世纪80年代，随着家庭联产承包责任制的兴起，人民公社体制逐步解体，中央在总结实践经验基础上决定以生产大队为基础建立村民委员会，实施村民自治，并由乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助。然而，这一笼统的“指导”，也为村民自治的行政化问题打下了伏笔。对于习惯于下指标、压任务的乡镇政府而言，“指导、支持和帮助”往往变为“领导、指挥和命令”。
在实践中，村民自下而上通过村委会实现自我管理与乡镇政府自上而下要求村委会承担行政管理职能两者之间的冲突日益明显。一方面，在压力型政府体制的影响下，乡镇政府习惯于把村委会当作下属机构分派工作任务，把工作往村委会推，甚至村干部也面临着“一票否决”等考核工作。某种意义上，村干部难以被村民选下去，但很可能被“一票否决”否下去。在佛冈新农村建设试验区调查过程中一些村干部表示，一个村委会被政府挂的牌有十几块，每年接受乡镇政府下派的任务有二十多项，其中还不乏维稳、计生等老大难工作。18另一方面，对于资源有限的农村而言，特别是税费改革后，难以为村干部支付必要的工资酬劳。而此时，握有行政资源的政府通过工资补贴、干部提拔等方式，将村干部紧紧地吸附到政府周边。可以说，政府行政的强势，在某种程度上已经侵蚀了村委会的村民自治功能。
二、自治重心下沉的实践过程
广东省佛冈县的改革，于2008年开始提出设想，2011年正式启动。其核心就是协调行政与自治的矛盾，重塑村民自治的自治体系，以此重达农村社会的有效自治。具体而言，其改革包括以下几个方面：
（一）行政村转向片区
佛冈县在自治下移过程中将原有的“乡镇—村（行政村）—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（村民小组）”模式。其中，以乡镇为单位并根据面积、人口、地形与交通联系等划分若干片区，每个片区搭建党政公共服务站。19作为原行政村的片区，其组织机构也由“村委会”转变为党政公共服务站，其职能从村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，也转变为以承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供代办服务的乡镇派出机构。
总体来看，党政公共服务站是佛冈县化解行政村自治中行政与自治的内在紧张乃至冲突的一种尝试。虽然这种将“行政村”直接“行政化”的做法也引起了部分人的争议，认为这是对村民自治的一种压缩与倒退。但笔者认为，自治往上走固然是基层民主的生长的提升，而自治往下走则是因地制宜对民主根基的夯实，两者方式不一，但对基层民主的促进作用却是殊途同归。这主要从两方面考量，一是行政村其本身的自治性已经被极度虚化，成为有名无实的自治。20从全国的样本看，选举的形式很严密，但与选举的成效远远不成比例，大多数流于形式。21二是自然村一级的村民自治相对于行政村一级的村民自治而言，仅仅是自治单位的缩小，但并无自治性质的实质转变，且借助自然村，村民自治反而能真正落到实处。
（二）党政公共服务站的运行
党政公共服务站的主要职责有两方面。一是负责辖区内党组织服务党员和党员服务群众的相关工作，完成上级党组织交办的工作任务。简而言之，就是党务工作。这类似于以往行政村党支部的职责要求。为此，在片区，党支部改为了“党总支”，自然村一级的党组织成为“党支部”。二是承办政府职能部门在农村开展的治安、卫生、人口、计生、文化、民政、保障、劳动、科教、环境、法律、维稳综治等工作，以及其他由乡镇政府或上级政府部门确定需要进入村委会的工作事项。22这些工作就是对应政府条条块块的职能要求。
服务站工作人员采取实行全员聘任制，实际上其工作人员也一般从原村“两委”成员中选取并由县政府和乡镇政府支付工资。某种程度上，这也就是村干部的“转正”，赋予村干部以“名”。因为在设立党政公共服务站之前，行政村的“村干部”事实上也领取“误工补贴”。因此，如果不正视农村村民委员会的运行实际而单独看待党政公共服务站的设立，可能会误认为党政公共服务站是扩充干部队伍和加剧行政成本的一次行政扩张。
（三）以自然村为单位开展村民自治
行政村转变为片区，片区设立党政公共服务站后，佛冈县以自然村为基本单位开展村民自治。在自然村自治中，一般设置有三大组织，即村民理事会、党支部和农民合作组织。其中，村民理事会负责日常自治事务。对于村民理事会而言，其主要由热心服务村民的乡村能人、离退休干部和教师、德高望重的宗族前辈等人员组成。相对于行政村，理事会成员对于公共事务更加尽心尽责，普通村民对于村庄事务也更加关心关注。同时借助片区的党政公共服务站，有效的将理事会的行政职能进行剥离，实现了自治职能的回归。农民合作组织，则是试验区以“经济合作”为纽带将农民有效组织起来的一种重要方式。目前在大多数试点村，大多结合农村集体土地确权登记发证工作以及土地流转工作，建立起了集体经济合作社等集体经济组织。通过集体经济组织的承包与分包关系，在村民与村集体之间建立起紧密的经济利益关联，从而让村民更有积极来参与到村庄治理。
行政村自治向自然村（或村民小组）自治转变有其深厚的历史渊源与充分的理论根据。长期历史上，乡村自治都是以自然村为基础展开的。自然村内部地域相近、利益相关、文化相连，成为一个个紧密相连的经济文化共同体，在“皇权不下县”的时期地开展社会自治。231980年代初期，随着人民公社体制的解体，广西宜州一带出现村民自治，便是以自然村为基础的。24因此，1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第七条规定，村民委员会一般设在自然村。在佛冈的改革探索中，将自治的单元缩小，从以往三四千人的行政村下移为三四百人的自然村，某种程度上也是对传统资源的挖掘。
三、自治下沉中传统村治资源的现代化
佛冈县将自治重心下移到自然村，并不是无源之水、无本之木的改革，而是通过对传统资源的挖掘利用，实现基层治理体系的一个现代化转型。
（一）村落资源的再利用
诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森在为其著作《以自由看待发展》中译本写的序言说：“中国必须在建设其未来的同时不背弃其过去”，需要特别注意“与古为新”。25自然村是自然形态的居民聚落，是农民日常生活和交往的基本单位，具有地域相近、人口相熟的特点。在政府行政管理中，村落一般指“行村政”，而在农民的意识里，特别是南方地区的农民看来，村落一般是祖祖辈辈生活的“自然村”。然而在基层治理和村民自治过程中，以行政村而非自然村作为社会治理的基本单元，使自然村的价值被忽视，其作用难以发挥。
佛冈县在改革探索过程中，正通过对自然村这一传统资源的挖掘，建立了村民之间的横向联系，使村民具有归属感、向心力，从而激活了村民自治的内在动力。特别是，佛冈在利用自然村这一治理资源时，还将其制度化，内化为现代治理体系的一个基础部分。在参与广东省佛冈县自治重心下移之前，笔者曾于2011年参与了广东省云浮市村民自治改革。当时在云浮市的主要做法就是在自然村的基础上成立“村民理事会”，以此发挥自然村在基层治理中的作用。与云浮市的“增量改革”不同的是，佛冈强调的是对现有体制资源的再调整和配置问题，是存量结构的变革。如果说云浮是在现有基层治理组织之外通过培育社会组织来弥补现有行政村组织的缺陷而并没有触及现有体制的转型，那么佛冈则是更对传统治理体系的一次深刻变革。
（二）乡贤资源的组织化
传统与现代并不是对立的、割裂的。传统社会中长期历史自然形成的许多治理资源仍然对当前农村基层社会治理起着直接或间接的作用。在传统的家族社会，家庭内部的老人权威和长幼有序的秩序是传统社会治理的重要依托资源之一。“男女有别、长幼有序”、“父为子纲、夫为妻纲”等制度规范成为传统中国的“治国之策”，是乡村自治的重要保障。26同时，传统乡村社会的士绅贤人也成为乡村自治和社会稳定的重要支柱。虽然20世纪的中国基层社会经历了巨大的外部冲击和变革，但“老人权威”和“长幼有序”等传统观念仍然深刻的影响着中国农民的行为与观念。试验区自治重心下移的过程，也是将传统的宗族、家族、老人等社会资源规范化、组织化的过程。
当然，“乡贤”的回归，并不是传统“乡绅治乡”的回归，而是乡贤资源的现代化。一方面，是借助乡贤资源来培养基层的公益精神。有经济和政治地位的“乡贤”回乡建设过程中，并不是谋求经济报酬，而更多的是出于一种回报家乡的“公益心”。27在当前农村的资源相当匮乏，难以“养人养事”的情况下，这种精神是尤为可贵的。另一方面，当前的基层治理，乡贤参与但并不是乡贤主导，因为其背后的整个治理机制已经现代化。
（三）组织资源的实体化
新农村建设的主体是农民。但缺乏组织化的农民，犹如“一盘散沙”，不具备经济发展能力，难以有效发挥主体作用。当前的农村党支部“一个支部三颗牙”，能力有限，资源有限，难以通过党支部将农民有效组织起来。同样，村委会也因为“行政化”问题而难以取信于民，甚至还可能与农民对着干。28在推进新农村建设过程中，佛冈不仅充分利用了村民理事会等传统资源，也特别注意对农民专业合作社等经济组织的培养。农民专业合作社，不仅发挥经济上促进农民增收的功能，还发挥着政治促进的功能。即通过建立起经济利益的纽带，让村民自治的运行直接关系到村民的钱袋子，从而使农民不再对村民自治不闻不问，激发农民的参与动力。
激发社会组织活力已经成为当前社会改革的一项重要工作。但这种改革往往是一种“增量改革”，即增加新的社会治理组织，是对治理体系做“加法”。如果只做加法，而不对原有体制机制的进行变革，很可能导致的是制度和组织的过度繁琐，反而抑制社会活力，陷入传统政治制度“一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它。制度愈繁密，人才愈束缚。”的困境29。佛冈县发挥社会组织的社会管理作用，是建立在对现有组织进行的调整和优化基础之上的。目前在佛冈地区，虽然自然村里存在村民理事会、党支部和经济合作组织等不同类型的组织，在一个两三百人的村庄，拥有如此之多的组织看似并无必要，甚至有些冗余。然而，正是因为自治重心的下移，使村民理事会、党支部和经济合作组织能找准各自位置，有事情可做，在各司其职的基础上实现协同治理。
四、进一步的讨论
不可否认的是，佛冈自治重心下移的改革，对于激发农民参与积极性和基层自治活力具有极为重要的作用。这一改革，已经让被外界形容为“衰落”“沦陷”的乡村“活”起来了，村民“动”起来了。在自治重心下移过程中，改革者们也出现了意见分歧。其中，部分意见认为，自治下移，每年给党政公共服务站和村委会的运行经费就需要增加五百多万，对于经济并不发达的佛冈来说其成本也有点过高，因此在经济并不发达地区可能难以有效推广。30部分意见还认为，以自然村为基本单元进行村民自治，在宗族发达的广东、广西等地区可能具有推广价值，但对于宗族认同并不强烈的地区，可能推广性并不高。31
地方改革探索的普遍意义和可推广性是衡量地方政府改革成效的重要方面之一。因此，如何看待这些分歧与评价，是值得我们深思的一个问题。对于曾积极参与观察这场改革试验的笔者而言，佛冈的改革确实具有一定的理想化成分，但其改革理念的样本价值更值得我们探讨。笔者认为，佛冈以自治重心下移为核心的改革有两方面的探索意义值得我们推广和借鉴。
一是将传统资源融入现代治理体系中，特别是注重传统资源的现代化。近年来，随着人们对“传统”与“现代”概念理解的深化，“传统”与“现代”相互对立否定的思维得到缓解，在地方政府改革探索和学界的讨论中，也越来越注重对传统治理资源的挖掘。特别是近几年，随着农村以血缘、家族关系为纽带的社会联系逐步在市场化、现代化过程中消解，农村逐渐失去了熟悉的“温情”而变得陌生，对此，许多人提出要“回归传统”、“复兴传统”。然而，这样的观点似乎又走向了另一个极端。32“传统”虽然不是与“现代”对立的，但这并不意味着传统就是美好的。依靠历史记忆和“祖先崇拜”的国族建构并由此向传统国家回归的思路既不现实，更不合理。33佛冈的改革告诉我们，当前我们强调挖掘传统资源，并不是要回到传统社会，而是在法律法规范围下，将传统资源中有助于村民自治的因素应用于现代治理体系之中，其治理体系是现代而非传统的。
二是对村民自治合理单元的探索。当前村民自治主要再行政村一级开展自治，然而为什么是在行政村一级开展自治而不是自然村或其他单元，却缺乏详细的基础研究和合理的解释。佛冈县以“自然村”为基本单元开展村民自治则启迪我们，行政村可能并不是村民自治唯一的有效自治单元。从笔者近两年的调查情况来看，一些地方以自然村、村落等为单位开展村民自治取得了较好的成效，如湖北省秭归县以“村落”为单位开展的“幸福村落建设”，广西河池推广以自然屯为单位进行的村民自治探索。这些地方村民自治单位的划定，更多的是依据村民利益关联、文化习俗状况、居住分布等经济社会文化标准而非国家的行政标准。
当然，在我们挖掘传统治理资源的同时，也需要注意传统的有限性。可以说，传统的有限性是限制佛冈改革探索的推广性的重要因素之一。这里，有两方面的局限尤其需要引起我们注意。
其一，传统因素的消逝。优秀的传统资源确实可以在现代治理体系中发挥重要作用，但不可忽视的是，一些传统资源却不可避免地在消逝。佛冈的村民自治重心下沉，很大程度上利用了自然村的乡贤能人资源、宗族资源，然而，在当前的乡村，乡村社会的土地制度、经济构成早已发生巨大变化，传统的乡贤士绅早已不存在。回归到传统的以乡贤治乡、家族治村的自治状态只能满足部分人的虚荣感，而不可能真正实现治理的现代化。34传统的经济以单一的农业经济为主，那些有经济和政治地位的“乡绅”与农民犹如鱼与水，始终存在这样或那样的关系，乡绅活地主无法脱离农民而独立存在，并需要通过主办公益事业等获得社会名望。现如今社会经济形态已经发生巨大变化，那些有经济和政治地位的“乡贤”大多以从商为主，从事的是第二、第三产业，对农民并无依赖，完全可以独立于农民而存在，且事实上大都已不在乡。而在乡的绝大多数干部从事村庄治理，都希望获得报酬。同样，如今虽有家族，但传统的家族长老的权威早已消褪，特别是对家庭成员进行人身控制的做法已经于理于法都不相容。
其二、传统的政治场域。传统社会自治，是皇权不下县、县以下乡绅自治环境下形成的。在如今“国家在场”，国家权力早已进入乡村之时，让国家权力退出乡村，回归皇权不下县的传统已经变得不太可能。因为现代的民族国家，不再是“有边陲而无边界”，其权力早已分支到整个社会的各个方面。35佛冈县的改革实践就曾印证这一点。在佛冈县改革试验区管委会的预设中，改革应该是自治重心下移而非自治组织下移，自然村没必要设置具有行政色彩的村委会。然而，在实际改革过程中，组织、民政等部门的领导认为，为保障基层组织的完整性，党支部、村委会应该设在自然村。36
总而言之，佛冈县通过自然村建制的最大价值就在于挖掘村民之间的横向联系，将现代治理与传统文化资源连结起来，以此解决基层治理中“纵向到底”而“横向未到边”的问题。因此，佛冈县结合地方实际将自治重心下移到自然村，这是具有方向性价值的探索。对于在实践中必然会遇到新困惑、新问题，都还有待进一步探索创新。
（作者：胡平江）
