财政资源如何下乡是个让人头疼的问题。
在县市一级调研，普遍反映中央财政支农资金项目太多太滥，在农村到处撒胡椒面，不能起到应有的支农作用；认为中央支农资金应当以县为单位统筹，整合资金发展现代农业或建设农村。具体办法就是将中央专项转移支付变成一般财政资金，在县级统筹，由县级政府统筹建设。
毫无疑问，县级政府比中央政府更了解农民需要什么、农村需要什么。问题是，县级政府是否会将中央资源用去做中央希望地方做的好事，而不是用在其他地方？在中国历来的条块关系中，就有一放就乱、一收就死的循环。
所谓一收就死，就是中央通过条条、通过部办委局系统来下达任务，转移资源，为了防止地方挪用资源改变用途，中央下达的任务就必定是十分具体甚至尽可能标准化的。越具体、越是标准化，就越缺少适应性，就越难以适合中国基层千差万别的需求和实际。
要让中央下达的任务或转移的资源适合地方的实际，中央就只能有很原则的规定、很抽象的要求。一旦原则和抽象，地方就会变通，将本来应当用于A处的资源用到了B处，将本来应当认真完成的任务草草应付。最终的结果是，中央不得不对地方加强监察，不得不进行明确规定，或者不得不收权。
示范点能否起到示范作用
那么，县市一级政府该如何使用资金支农呢？相对于中央部办委局，县级政府当然更了解当地农村的情况，也就可以更接地气有针对性地将支农资源用在刀刃上。问题是，县级政府在使用支农资源时，决策者本人并非真正支农资源的受益人，且决策人有自己的决策偏好甚至个人利益。
有两种县级政府使用资金时的表现：
其一是支农资源投向利益关系人，从而形成自上而下的资源转移与自下而上的利益寻租的结合，由此形成我们所说“分利秩序”。县级支农资源被用到了各种利益关系人上面的情况，在当前各种下乡资源中普遍存在。以至于湖北一个农业大县农业局局长讲，现在各种资源下乡，造成农业企业整天不是琢磨市场，而是琢磨市长，琢磨政策，琢磨如何套政策之利。地方政府使用资源的自主权越大，这个寻租空间就越大，出这种问题的可能就越大。
第二种表现是将大量资源集中使用到点上去。使用到点上的好处是资源使用看得见，且资源使用起来相对比较安全，不容易出事。李祖佩研究县级治理，发现县级政府喜欢打造示范点，喜欢将大量资源集中使用到示范点上。一般情况下，示范点的选择有三个前提，一是村干部得力，有能力对接大量的自上而下的资源；二是村庄有一定产业基础；三是示范点的数量要少。
各种资源使用到点上，很快就可以极大改变示范点的面貌，形成看得见的效果，同时，各种资源集中到少数点上，资源的使用就不太容易出现问题，尤其可以防范自下而上的寻租和自上而下的腐败。在各种项目资金落地容易出现贪腐的情况下，将全县项目资金集中使用到示范点上，更有能力保证项目资金的安全落地。而由于村干部得力，各种项目资源落到示范点上也比较容易落地。
问题是，项目资金落到示范点上，即使成绩看得见，即使项目资金可以安全落地，即使治理成本低，示范点的作用毕竟只是为了示范。自上而下转移支农的财政资金目的是为农民服务，是要广泛支农，而不是要将资源堆积在某一个狭小区域。
并且这些示范点的经验还不可复制。一个乡镇党委书记说：“有的村，连续几年投入几个亿，示范、示范、再示范，各种项目资金集中到一起，根本就不可以复制，哪里有什么示范作用？”
示范点当然不只是行政村，还包括所谓的农业现代化的龙头企业。某县农业局局长说，“政府扶持龙头企业的方式必须转变。现在很多私人企业，国家几千万甚至几亿元投入进去，结果却是‘一家独大、垄断市场、绑架政府’，甚至将政府扶持资金用到房地产市场上去了”。湖北一个县级市最近十多年仅在一个示范村就投入各种财政资金达3亿元左右，这个示范村显然不可能起到示范作用，因为这个示范村是集该市10年几乎所有可以机动出来的支农资金之力完成“示范”的。虽然目前该市正在打造另外一个示范村，问题是，这个市有500多个行政村，要花多少年才可以将全市的所有行政村打造一遍呢？
让农民参与决策
中央之所以要向农村转移资源，显然不是因为国家财政的钱太多了、没有地方用，而是因为农村欠账太多，税费改革后，过去农村公共工程和公益事业建设以农民自筹为主的模式又解体了，中央不得不千方百计地筹资支农。中央支农资金不是为了锦上添花，而是要雪中送炭，中央资源转移支农是为了给农业“保底”，是为了维持农民与农村的基本秩序。
一般来讲，我们会说撒胡椒面是不好的，也是不对的，因为这种撒胡椒面将有限宝贵的资源分散了，不能集中资源办大事。但问题是，地方将有限的支农资源集中到少数不可复制的所谓“示范点”，甚至私人龙头企业上去后，之前所有农民都可以雨露均沾的国家资源，现在却可能根本没有任何机会受益，这样的资源下乡又有什么用处？
撒胡椒面，其实问题是怎么个撒法。撒过比不撒要好，撒的方式对头，说不定会有奇效。
还以前述某市为例，全市村级债务有4.21亿元，500多个村，只有26个村不欠债。村级债务对乡村治理产生了巨大的负面影响。如果该市将最近10年用于示范村的3亿多元项目资金用来解决全市村级债务，就可以发生奇效。
该市每年投入到那个示范村的财政资金达3000万元，平均到每个行政村可以有6万元的资金。一个村有6万元，可以办成很多事情。2002年，我从外面筹集了几十万元资金，在湖北荆门五个村搞农村公共品供给的试点，按每村每年4万元预算，由村民代表会议讨论决定如何用这每年的4万元，规定这个钱只能用于公共工程和公益事业。结果效果出奇的好，每年4万元投入发挥出了远超4万元的经济与社会效益。
效果为什么好？因为这笔钱如何使用的决策者正是其受益人，村民可以通过村民代表会议来决策如何最大化这4万元资金的效用。自外而内的资源与自下而上的村民自治结合起来，就可以形成农民的主动性和主体性，就可以有效使用好资源，就可以让有限的资源发挥最大的作用。在资源使用上面，让农民这个最终受益人参与进来具有决策权，而不是让自上而下的条条以及县级政府的块块来决定资源如何使用，这个资源才可以真正有效地使用好。
总的来讲，中央自上而下的转移支农资金，目的并不是要打造个别的典型示范，而是要真正解决当前农村中存在的诸多问题，与其由县级政府来统筹各种项目资金以打造个别示范村或扶持农业龙头企业，不如仍由“条条”来实施可以让农民有较大获益面的各项工程。
中央在转移资金时，减少专项资金、增加一般转移支付也许是对的，前提是这些一般转移支付要转移到真正受益的农民那里，要让农民真正参与进来，要充分发挥村民自治建设的成果，让农民自下而上对公共品需求偏好的表达可以与自上而下的转移资源相对接，从而真正让中央从牙缝里节省出来的转移资源可以在农村起到雪中送炭、保底农民生活和农业生产基本秩序的作用。
（作者：贺雪峰）
