目前我国有近70 万个行政村，村民委员会是这些基层农村社区的民主自治组织，在新农村建设中发挥重要作用，是连接政府与农民的“纽带”。据统计，在目前国家的法律法规和中央一级的行政法规中，为村民委员会设定的职能就有100 多项，涵盖了除外交以外的政治、经济、文化，甚至军事领域，所以许多学者都在呼吁要为村民委员会“减负”。在国家减免农业税费之后，人们更加关注村委会经济职能的存废问题，来自学界的主流观点认为后税费时代，削减村民委员会的经济职能是未来发展的趋势所在。当然也有人持相反的观点，认为经济职能的削减，会使村民委员会更加“空心化”，从而严重影响农村社区的整体治理成效。村民委员会的经济职能，到底是压垮它的“最后一根稻草”，还是使它免于“空心化”的最后保障，要弄清这一问题就必须回到这个问题的历史起点和逻辑起点上。村民委员会之所以具有经营管理集体土地和财产的经济职能，是我国农村集体所有制经济的特定历史发展所决定的。研究村民委员会的经济职能，需要结合我国农村集体经济发展的最新实践，对农村集体经济进行新的界定。
一、农村集体经济的内涵与外延
从基本经济制度看，农村集体经济是社会主义经济的组成部分和一大特色。1952 年，斯大林在《苏联社会主义经济问题》中是这样总结社会主义国家的基本经济制度的: “现今在我国，存在着社会主义生产的两种基本形式: 一种是国家的即全民的形式，一种是不能叫作全民形式的集体农庄形式( 在国家企业中，生产资料和产品是全民的财产) ，在集体农庄这种企业中，虽然生产资料( 土地、机器) 也属于国家，可是产品却是各个集体农庄的财产; 因为集体农庄中的劳动以及种子是它们自己所有的，而国家交给集体农庄永久使用的土地，事实上是由集体农庄当作自己的财产来支配的，尽管它们不能出卖、购买、出租或抵押这些土地。……至于集体农庄的产品，只有集体农庄才能把它当作自己的财产来支配。然而，集体农庄只愿意把自己的产品当作商品让出去，愿意以这种商品换得它们所需要的商品。”①这段表述不仅表明农村集体所有制是社会主义公有制得以实现的基本形式之一，而且对农村集体所有制的特征进行了总结: 土地、机器等基本的生产资料归国家所有，但是由集体支配，产品由集体经济组织所有和支配，并且可以通过商品流通的途径实现城乡间的交换。苏联对集体农庄的性质界定，对其他社会主义国家有着重要影响。继苏联之后，包括中国在内的社会主义国家大都确立了农村集体所有制，尽管随着苏联的解体和中国改革的深入，传统意义上的农村集体所有制无论从内涵还是外延上都有了很大的突破，但是社会主义公有制的基本性质并没有发生改变。我国宪法第八条规定: “农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”农村集体经济是我国社会主义经济制度的重要内容，其中土地的集体所有是农村集体经济最本质的特征，是从制度层面界定农村集体经济的重要依据，此外，“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营模式”是农村集体经济的体制形式，从实践的角度来看“统分结合”中“分”的比重远大于“统”，在家庭或个人承包的基础之上，合作、合伙、股份制等多种经营模式的并存，为现阶段农村集体经济的实现提供了多元化的路径选择。
保障农民利益、促进农民发展，是集体经济所具有的制度性优势。列宁曾经讲过: “在一个农民的国家里，从无产阶级专政方面首先获得利益、马上获得利益和获得利益最多的一般是农民。……在无产阶级专政下，农民第一次为自己工作，并比城市居民吃得好些，农民第一次看到真正的自由，享用自己粮食的自由，不挨饿的自由……”②以农村集体经济为重要标志的社会主义公有制的建立，不仅使得绝大多数趋于破产的贫困农民最基本的生存权得到了保障，而且通过工农联盟的形式使得他们有了当家作主的政治地位。当然，农村集体经济确立的重大意义还在于最大限度地保障了社会的基本公平，抑制了土地私有所导致的土地买卖、兼并，开辟了绝大多数农民共同富裕的道路。毛泽东曾经指出: “在逐步地实现社会主义工业化和逐步地实现对于手工业和资本主义工商业的社会主义改造的同时，逐步地实现对于农业的社会主义改造即实行合作化，在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度，使全体农村人民共同富裕起来。”③
由此，我们可将农村集体经济理解为: 在社会主义制度下，为了抑制土地的私有流转而可能带来的贫富悬殊和社会不公而确立的以农村社区为基础的一种公有经济。随着社会的发展，“公有”的概念也在发生着变化。改革开放之后，以统一经营和公共劳动、共同分配为特征的“公有”因素在逐步消减，目前的“公有”更强调以土地为主的生产资料的集体所有。农村集体经济的实现路径日趋多元化，其外延也在不断扩展。目前农村集体经济中有代表性的形式包括: ( 1) 乡(镇) 集体、村、村民小组集体经济组织设立的独资企业。改革开放之后，乡镇企业异军突起、独领风骚，现在虽然辉煌不再，但仍然是集体经济重要的组成部分。( 2) 乡( 镇) 、村、村民小组的集体经济组织参与控股的股份责任制或者股份有限公司。( 3) 以村为主的农村社区集体经济组织直接经营的土地、企业，大多数是农、工、商、贸一体，在集体组织内部实行按劳分配，并辅以一定的集体福利，如南街村、华西村等。其存在和发展与当地特定的社会历史条件有关，成功的模式往往难以复制，目前在整个农村集体所有制经济中所占比重较少。( 4) 由统一经营的集体企业改造而成、集体组织成员全员持股的合作制企业，这种集体经济的内部除传统的按劳分配模式外，还包含了一定比例的资产性分配，从农业市场化的发展趋势来看，这种模式较有发展前景。( 5) 农村集体所有的土地、山岭、林地和其他自然资源，以转让使用权的形式取得收益、实现增值。随着我国城镇化的推进，集体经济组织通过土地使用权流转获取收益将会越来越普遍，当然这一过程中出现的矛盾和问题也越来越突出。( 6) 突破地域限制的农民专业合作组织，这一类型的集体经济目前方兴未艾，具有广阔的发展空间。
了解现阶段农村集体经济的内涵和外延，是研究村民委员会在农村集体经济中扮演什么角色、发挥哪些职能的前提与基础。由于农村集体经济外延的扩展，在不同的类型和发展程度的农村集体经济中，村民委员会的经济职能将面临不同的“命运”，有的已经削减，有的会趋于削减，有的可能还需要加强。
二、村民委员会的定位与经济职能
集体经济组织是与村民委员会关系非常密切的一个概念，在集体经济的语境中对村民委员会进行定位，实际上就是要理清村民委员会和集体经济组织之间的关系。《民法通则》第 74 条规定: “……集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村民农业合作社等集体经济组织或村民委员会经营、管理。”这一规定表明，集体经济组织是对集体所有的土地进行经营、管理的社团组织，村民合作社是其代表，它的组织形式是多元化的。村民委员会本身不是集体经济组织，但是也具有经营、管理集体土地的职能，而且在实践中村民委员会是对集体土地进行经营和管理的最主要的法律主体之一。《土地管理法》第 10 条规定: “农民集体所有的土地依法属于集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理; 已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农民集体经济组织经营管理。”这一规定实际上纵向地将我国农村的集体经济组织分为三个层次: 村民小组组成的集体经济组织、村集体经济组织、乡( 镇) 集体经济组织，与村民委员会相对应的是村集体经济组织。
要对村民委员会进行准确、清晰的定位，关键在于理清村民委员会与村集体经济组织之间的关系。《村民委员会组织法》第 5 条 2 款规定: “村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法权利和利益。”这一规定表明村民委员会和集体经济组织之间是对等独立的关系，村民委员会要尊重集体经济组织的权益。而第5 条3 款又规定:“村民委员会依照法律规定，管理本村属于集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”从这一规定来看村民委员会和集体经济组织在一定程度上出现职能的“混同”，也有的学者认为这条法规表明立法者认同了村民委员会在一定的条件下可以“代理”集体经济组织行使管理、经营集体经济的权利。此外，在实践中村民委员会和集体经济组织还存在着第三种关系，即监管与被监管的关系。比如广东的地方性行政法规就规定，农村集体经济组织依法独立进行经济活动，但必须接受各级人民政府和村民委员会的监督。正确的定位是村民委员会合理、合法行使职能的基础，否则任何越权和滥权的“作为”与懈怠权力的“不作为”都会给集体经济造成损失，进而损害集体经济组织和村民的利益。
根据《村民委员会组织法》规定: 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。这一规定表明，村民委员会是由村民选举产生的自治性的群众基层组织，它的基本职能可以概括为:( 1) 公共管理职能，即管理公共事务、维持公共秩序，并为农村社区的居民提供一定的公共服务产品的职能，村民委员会在这一方面的职能涵盖面广，内容也很繁杂; ( 2) 协助行政职能，协助基层政府( 乡、民族乡、镇) 展开工作，在基层政府的指导和帮助之下，依据法律规定协助基层政府完成审批宅基地、开具结婚登记证明、宣传和落实国家计划生育政策等职能，村民委员会在行使这项职能时实际上成为基层政府的“委托人”; ( 3) 经营管理职能，即经营管理村集体财产，保障家庭为基础的统分结合的双层经营体制，维护集体经济组织、村民、承包经营户等的合法权益。
法律对于村民委员会的经济职能是这样规定的: 《土地管理法》第 10 条规定: “农民集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体组织或者村民委员会经营管理”。第 57 条规定: “土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。土地是农业的命脉，是农村民生的基础。我国法律为分布广阔的农村集体土地设定的所有权人是农村集体经济组织，但是在实践中农村集体土地的所有权长期处于“虚置”状态，由于所有权人的缺位，对土地的经营管理这一重要的职能，长期以来大都是由村民委员会“代行”的。村民委员会代行土地管理职能包括，在土地承包过程中是与村民签订承包合同的发包方; 在农村集体使用权的流转过程中，常常是村民委员会代表村集体组织或者全体村民与第三方订立土地使用权的转让合同，而且由此取得的补偿款也是由村民委员会收取、管理、发放的。此外，在村务公开、接受全体村民监督的基础上，村民委员会依法可以享有和行使管理支配村集体所得的收益、集体经济项目的立项、村民承包方案的实施、发放国家和各级政府给予的救灾救济等款项的多项财政职能。
在上述村民委员会的经济职能中最重要的一项就是对村集体的土地享有经营和管理职能，而这项职能又是和集体经济组织的土地经营管理权相互重合的，所以在村民委员会经济职能的实现过程中，首先要考虑的一个重要方面就是与村集体经济组织的职能分割与关系协调。此外，许多学者指出由于村民委员会具有的公权力的背景和历史留下的“政社合一的胎记”，加之本身所具有的行政与经济双重职能，很容易在其内部培植起乡村的权势阶层，导致“富人治村”，甚至出现“村霸”，同时容易滋生权力寻租与贪腐行为。在村民委员会行使对集体土地和财产经营管理的经济职能时，如何建立起有效的监督和防范机制，是对当前我国农村集体经济体制的一个非常严峻的考验。
三、经济职能实现的合理化路径选择
目前我国理论界一种较占主流的观点认为，在后农业税时代，村民委员会应当与集体经济组织实现“分离”，将经济职能“归还”给集体经济组织。坚持这一主张的学者所依据的理由主要有三点: ( 1) 从农村民主建设的角度出发，“政经合一”的村民委员会拥有的职能和权限过大，这样会导致“村民自治舞台永远是利益争夺的拉锯战场” ( 2) 从实现乡村善治的角度出发，未来比较理想的一种乡村治理模式应该是在村党支部的统一领导下，村委会和集体经济组织各司其职、各行其是，村委会主要行使其对农村社区的管理职能，进行农村的生态建设，而集体经济的经营管理职能则交给新型的集体经济组织来完成。( 3) 从集体经济可持续的角度来看，集体经济的壮大势必会带动集体经济组织的崛起，集体经济要想可持续地健康发展，就需要在体制上彻底突破“政企不分”、“政经不分”的旧格局。当然，也有少部分学者从节约管理成本出发，认为集体经济组织和村民委员会两个各自独立的组织会增加农村的“治理成本”，从村委会“钱多好办事”的实际经验来看，经济职能被剥离之后，村委会承办的各项公益性事业可能成为“无米之炊”，所以他们认为村委会的经济职能不应该被削减和分割。
笔者认为村民委员会与集体经济组织的分离以及其经济职能的削减与分割，符合我国农村集体经济长远发展的规律，但是必须选择合理的路径。如果只是从理论的视角出发或者从现行法律制度中寻找依据，那么路径选择过程难免会脱离实际。村委会的经济职能是否应该削减、分割以及如何削减和分割，应该基于当前农村集体经济发展的实践和需要进行合理设计。在这一问题上，许多学者进行了有益探索，也提出了不少真知灼见，比如李昌平在《后税费时代看村委会的走向》一文中，就为村民委员会的改革提出了两种思路。第一种思路是在集体经济基础比较薄弱的地区将村民委员会原有的功能逐步分离，以乡镇区域为边界，建设政、社、团相分离的乡镇区域体制。这是权力上行方案，实际上将原本较独立的、完全自治的村委会变成了依附于乡镇行政体系、有限自治的“村公所”。第二种思路是在集体经济基础较好的地区，比如南街村、华西村，可以继续保持、甚至强化“政、社、团”一体的村级治理体系，这样“一套班子几块牌子”，更利于高效管理和集中使用资源，使集体经济实现效益最大化。这是一种权力下行的思路，这一方案事实上是强化了村委会的经济职能，村级自治的权限扩大了，需要强调的是这一切必须建立在村级集体经济实力雄厚的基础之上。④上述两条改革村民委员会的思路，虽然有些不尽完善的地方，比如要实现“权力上行”，以乡镇区域的有限自治来替代相对独立的村民自治，可能涉及到的问题就不只是乡村治理这一个层面，还需要在整个国家行政区域的层面进行制度设计，其可行性有待商榷; 但是这种探索极有方法论上的启示意义，那就是寻找实现村委会经济职能的合理化路径，必须从我国农村集体经济发展的现实出发，并以此为依托。
当前集体经济发展的现实因素中，有两点需要特别强调: ( 1) 据农业部估计，全国有六成的行政村，村民委员会和村集体经济组织是合在一起的，从这一比例来看，讨论村委会和集体经济组织的“分离”与职能分割这一问题非常有必要。( 2)当前集体经济和集体经济组织的发展极不平衡，而且存在着很大的地区差异性。具体可以分为三种类型: ( 1) 在经济比较发达的地区，集体经济具有一定的发展规模和基础，集体经济组织发展较快，已经有了比较健全的组织形式和成熟的运行机制; ( 2) 集体经济基础薄弱，集体经济组织“名存实亡”或者“名实倶亡”，在这种情况下村民委员会的经济职能也是很有限的; ( 3) 集体经济有着非常雄厚的基础，村民委员会在集体经济的发展过程中一直扮演着重要角色，起着关键作用，一般保持着“政、社、团”合一或者“一套班子几块牌子”的治理模式。针对这三种不同的情况，村委会和集体经济组织的组织分离、职能分割可以有条件、有差别地推进。在总体经济比较发达、集体经济和集体经济组织都有一定发展基础的农村社区，可以将村民委员会的经济职能逐步“归还”给集体经济组织，村委会和集体经济组织彼此分立、各司其职，村委会可以在尊重集体经济组织独立经营权的前提下对其进行监督与管理，集体经济组织也可以“资助”本村的公益事业，以公办民助的形式在一定程度上弥补经济职能缺失的村委会的资金不足。在集体经济基础薄弱、甚至已经解体的地区，首先要做的是引导承包户由分散经营向联合经营过渡，扶持农民和农户建立合作社等集体经济组织，逐步发展和扩大集体经济。在这个过程中，村民委员会的主要经济职能就是“孵化”集体经济和集体经济组织。在集体经济基础雄厚、集体经济发展模式成熟、集体经济发展水平突出的少数地区，比如华西村、南街村、大寨村，完全可以让它们坚持自己的发展道路，探索自己的发展模式，进行自我完善。村委会与村集体经济组织因地制宜，有条件地实行组织上的分离与经济职能上的分割，是后税费时代村民委员会经济职能实现的合理化路径选择。
如何防范村民委员会滥用权力、使村民自治变成“富人治村”，一直都是村民委员会在履行职能的过程中极需关注的一个问题。根据一份比较权威的调查显示: 虽然我国近年来有 90%、近 6亿的农民参加了村委会的民主选举，但是目前农村中管理权事实上被大约 11% 的管理者和特权者掌握，⑤而其他大多数村民则处于权力的边缘。这是一个非常危险的信号，表明农村基层的民主政治有“异化”为富人政治、权威政治、利益政治的危险。有媒体曾经对此用过一个形象的比喻:在民主政治的果树上结出了“庙堂政治的石榴”。这种村民自治的“异化”，是农村出现的大量非制度性参与政治和群体性事件的主要原因，更是蛰伏在农村社会的深层危机。如前所述，一旦村民自治的舞台变成少数人攫取利益的“战场”，少数人在取得权力后就会为谋取更大的私利而变本加厉地贪污、侵吞集体财产。2013 年 8 月 18 日凤凰网房产财经资讯频道报道，2013 年 7 月 31 日温州市永嘉县人民法院第二次开庭审理了迄今为止建国以来村级官员集体贪污的第一大案: 该县新桥村原村委会主任等十名村官瓜分价值 18 亿元的 316 套村民安置房的重大职务性侵占贪污案。这起案子是近年来频发的村官腐败案中的典型。对此，有学者指出，村官腐败正在成为日益严峻的问题。在经济发达的沿海地区，村官腐败多集中在土地补偿款、企业改制等方面，而经济相对落后的内陆地区多发生非法获取国家下拨款物。在村官贪腐的触目惊心的数字背后，隐藏的还是农村集体经济体制中的缺陷，即村民委员会具有经营管理集体土地和财产这一重要职能，却没有得到有效监控。要根治这一“顽疾”，一方面需要将村委会和集体经济组织有条件地实行组织分离与职能分割，另一方面必须在集体经济体制内部建立有效的制衡与监督机制。这就需要确立“集体成员权”，赋予集体经济组织成员以切实可行的参与管理集体经济的权力，监督集体经济组织的领导层和村委会成员，这样才能以民主监督的方式堵住集体经济体制中“权力的黑洞”。
成员权是一种重要的资格权，是农村所有制经济中农民所享有的一项重要权利。虽然成员权所指向的客体并非是直接的物质利益，但它是保障农民在集体经济中获取物质利益、拥有参与权和话语权的基础和前提。“明确集体土地成员权，有利于实现集体内部的权力制衡，有利于完善农村土地集体所有权人的内部治理结构。”“明确和完善农村集体土地成员权，实际上明确了集体成员参与组织内部管理的权利基础问题。”⑥个体的农民与集体经济组织的利益从本质上看应该是一致的，但是在实践中个体与集体利益的差异化却大量存在，同时集体经济组织中不同个体之间也存在一定程度的利益博弈，所以在集体经济中个体利益的表达与诉求必须有一个合法的、通畅的制度性路径，这就需要明确成员权。确立集体成员权在当下还有一个特别重要的意义，即它是在农村集体经济体制内部建立有效监督机制的基础和前提。要在农村集体经济体制的内部形成有效的监督机制，必须保障和扩大集体经济成员参与管理集体经济事务的权利，对集体经济组织的管理层、行使经济管理职能的村委会成员进行监督的实体性权利。( 1) 参与管理集体经济事务的权利，包括知情权、重要事件的审议和表决权、对不合法、不合理的决策的否决权。( 2) 监督集体经济组织的管理层或者村民委员会成员的权利。这项权利的核心在于选举、监督、罢免三者合一。从目前的实践来看，集体经济组织的管理层和村委会的成员大多是经由村民选举产生的，但是这些人一旦通过选举之后，履行职务的过程中却没有受到有效监督，滥用权力的时候没有被罢免，这就使得监督流于形式，贪腐屡禁不止。( 3) 在农村集体经济内部运行机制中引入现代企业的管理模式和理念。集体经济组织的成员和集体经济组织的管理层、代行经营管理权的村委会成员之间，需要建立起类似于公司股东和经理人之间的关系，这样才可能使“集体经济成员权”的实施有可操作性，并日常化、制度化。集体经济成员权制度的确立和付诸实施，将有助于集体经济内部建立起有效的制衡和监督机制，对我国农村集体经济的发展产生巨大的积极影响。
（作者：石磊）
