一、构建中国农村社会保障制度的逻辑起点
农村社会保障是促进城乡统筹发展的一个基石,也是建设社会主义新农村的必备条件。农村社会保障制度是由国家和社会立法强制规定,基于保障农村公民个人和家庭基本生活的制度，即当农村公民在遭遇灾害、年老、伤残、生育、疾病、失业面临生活困难时给予物质帮助，以实现社会公平和社会进步。农村社会保障体系所包含的内容与关系如图1所示。
建立完善的农村社会保障制度需要具备相应的条件。中国经济的快速增长、相关法律制度的建立与制定,为农村社会保障制度建设和完善提供了坚实的经济基础和法律保障。目前,我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的新发展阶段，经济结构和运行效益明显提高，就业规模不断扩大，城乡居民收入快速增加。目前我国已达到发达国家建立农民养老金时的经济发展水平（我国人均GDP在1994年达到其平均水平,2000年达到其最高水平）。农民拥有农产品、土地经营权等丰富的潜在社会保障资源和传统组织资源（一直延伸到乡村的农村基层组织）。
图1农村社会保障体系内部结构图目前，国家通过试点扩大了基本医疗保险和失业保险覆盖范围，在社会福利和慈善事业方面，初步形成了以家庭为基础、社区为依托,老年人、残疾人和孤儿为重点的社会福利服务体系。2012年底,全国参加城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险人数分别为3.04亿人、5.36亿人、1.52亿人、1.90亿人、1.54亿人，分别比2007年底增长50.9%、140.2%、30.7%、56.0%、8.6%。各级政府加大对社会保障的财政投入，社保基金收支和管理进一步规范,社保基金规模不断扩大。这些发展进步为农村社会保障制度的建设完善提供了有力支撑。
为全面实现社会公平和社会进步,2010年以来，国家提出“建立多层次的社会保障体系”要求加快养老、失业和医疗保险制度改革；制定了工业反晡农业、城市支持农村和多予少取放活的指导方针,明确了城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求;初步形成社会保险、优抚安置和社会互助、社会福利等多层次的社会保障制度。近年来,我国农村社会救助、医疗、养老制度的实施,提高和改善了农民的生活，使更多的人分享到经济社会发展成果。
二、农村社会保障机制在发展中的困境
目前,我国正处于市场经济发展和社会转型中，各种矛盾凸显,改革进入深水区，农村社会保障与城镇社会保障的差距也越来越大,发展和完善社会保障制度体系面临诸多的现实困难。为了解决城乡经济社会发展矛盾，国家在部分地区进行了建立农村社会保障制度（主要包括农村社会养老保险和医疗保险）的试点和探索。但是，尽管我国农村社会保障制度有了一定的发展,大部分地区仍然存在农村社会保障形式单一、水平低、覆盖面窄,财政投入力度小,缺乏法律层面的制度设计，基金管理水平低下、使用混乱等问题，即现有的农村社会保障制度落后于我国经济社会发展形势的需要,®农村社会保障制度建立与完善还有多方面的问题亟待解决。
(一）社会保障资金收支压力加大
根据2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报,2013年末城镇登记失业人数为926万人,城镇登记失业率为4.05%。全年失业保险基金收入1289亿元，比上年增长13.2%,支出532亿元,比上年增长18.0%(数据来源于人力资源和社会保障部）。根据此数据不难看出，我国人口基数大，失业人数达926万，领取失业保障的人数比上年增长18.0%。此外，城市和农村都面临人口老龄化严重、重大疾病导致贫困等问题。这表明我国社会劳动市场必然进行优胜劣汰，国家将承受庞大的就业压力与经济压力，以及对养老保险基金和医疗保险基金支付的压力。
(二）资金来源不尽合理，未体现全社会责任
我国《县级农村社会养老保险基本方案》规定,在保险基金的筹集上采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这种筹资模式使得国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了农村社保资金来源不足，降低了保障标准，还影响了广大农民参保的积极性。而且农村社保基金投资渠道单一，收益有限，难以规避通货膨胀的风险。特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力无力承担当地农民的社会保障资金要求。此外,农村人口的老龄化程度要远高于城镇，庞大的老龄人口养老成为当今农村最为棘手的社会问题。②近年来随着农村青壮年人口大量外出，虽然农村收入来源呈现多元化趋向，但是农村人口个人负担加重,家庭社会保障功能不断弱化，传统的非制度化的农村家庭养老受到社会发展、家庭结构变迁以及养老观念变化的挑战。而且农村土地相对收入不断下降,土地保障功能也趋于下降。随着城镇化进程的加快,农村大量的剩余劳动力转移到城市,倘若再不构建城乡统一的社会保障体系，将极大影响我国经济发展和社会稳定③。
(三）参保、兑保成本较高，管理缺乏科学与法制保障
新型农村合作医疗的推行使农民看病可以报销,增强了农民抵御大病风险的能力。但是国家规定的合作医疗标准筹资水平过低，基金 有限，受益虽面大,补助额度却小,不能有效减轻农民的疾病负担。对于急需救助的农村个体和家庭,尤其是地处不发达地区的农村家庭和个人,生病医治还是不堪重负。根据卫生部2013年调查数据，有67.44%的农民是没有任何社会医疗保障的自费群体。农村社会保障机制发展的另一个问题是缺乏统一的管理办法和监督体系。如,农村社保基金的经办机构不配套,基层管理人员力量薄弱，缺乏专业人员和设备保障;农村社会保障基金的主管部门既是医疗机构的所有者,又是医疗服务市场的监管者，还负责合作医疗管理和费用报销等职能，三种角色集于一身;多头管理,政出多门,严重影响农村社会保险资金的保值增值；社会监督体系欠缺，缺乏有效的监控监督,致使基金的使用及保值增值等面临诸多风险,农民合理利益诉求难以解决①。
(四）农村社会保障发展不平衡，保障覆盖面窄
我国农村社会保障体系还不健全,保障形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和一些地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险,农村大多数人还无法享受全面的社会保障。②目前，范围内大面积推广刚刚开始,社会保障基金调剂范围较小。据统计,就社会保险而言,参保率最高、覆盖范围最广的是养老保险，但是占我国人口80%的农村人口，参保人数却只有2亿人左右，相对于2.8亿的城镇人口，农民的参保率相对很低。更为严重的是,农村大量的剩余劳动力涌向城市，成为游离于城镇社会保障体系之外的农民工,他们是城市中最脆弱的群体,农民工这种艰难处境亟需为其建立基本的社会保障制度。此外,农村合作医疗以大病统筹为主的目标与农民以家庭为单位自愿参加的原则之间存在矛盾，由于筹资方式是采取自愿交费,缺乏约束力和强制力，许多农户出于自利动机而选择不交费,导致合作医疗保险基金规模和覆盖人群无法扩大。一些地区为吸引农民参加合作医疗保险采取设置家庭账户模式,但是这种模式削弱了合作医疗基金防范大病风险的能力以及合作医疗的合作性质。农村卫生医疗服务水平低不能很好地满足农民的基本医疗需求。
三、农村社会保障制度的建设与完善
农村社会保障体系建立和完善需要多方面的条件,涉及到经济状况、制度设计和道德水准等,必须从系统的视角，从全局着手推进各项改革。农村社会保障制度的重构要在改革现存制度和创建新制度的基础上实现二者的对接和整合。
(一）鼓励农村合作医疗的组织和管理创新
农村合作医疗制度发展中存在的问题，与目前制度本身定位不够明确有很大关系。新型农村合作医疗制度首先是一种合作制度,但它同时又兼具社会保险、社会救助甚至商业保险的某些特征。作为一种合作制度，合作医疗应实行自由进入和退出，合作医疗基金属于参加合作医疗的农民集体所有，由参合农民进行民主管理，这有助于维持和增强参合农民对合作医疗的信心,提高农民参加合作医疗的积极性。因此,要积极支持和鼓励各地探索和实践适合本地实际的新型农村合作医疗组织模式和管理办法,允许各地大胆尝试各种不违反合作医疗基本原则的具体做法,及时做好对新型农村合作医疗试点的评估工作。
从国际经验看，医疗救助的具体模式有两种，一种是通过现有的社会医疗保险制度框架解决医疗救助问题的欧洲大陆模式;另一种是独立于社会医疗保险制度之外独立运行的美国模式。③我们可以借鉴欧洲国家的做法,在合作医疗制度内解决贫困农民的医疗救助问题,以简化农村医疗保障制度设计,降低制度运行成本，提高制度运行效率。卫生行政部门要切实转变职能，赋予合作医疗经办机构更强的独立性,也可考虑交由或委托城镇医疗保险经办机构负责医疗费用报销（至少要加强两个经办机构之间的合作）,或委托给商业保险机构负责合作医疗的具体管理和运营。进一步改进和完善合作医疗结算办法。在按农村人口数安排合作医疗补助资金的基础上，可考虑将合作医疗补助资金和农村医疗救助补助资金归并为统一的农村医疗保障补助资金,将全部农村居民纳入保障对象，农民自愿缴费。同时,对贫困农民、缴费农民和未缴费农民按由高到低制定不同报销标准。
(二）建立规范和有效的农村社会救助制度
在农村五保供养制度方面，要认真贯彻落实《农村五保供养条例》,结合农村税费改革新形势,实现农村五保户由集体供养为主向政府供养为主的转变。逐步提高五保对象集中供养比例，争取十—五期间在全国范围建立起比较规范的、以集中供养为主和分散供养为辅的新型五保供养机制。在农村医疗救助方面，进一步规范、完善医疗救助制度,制定医疗减免政策,减轻农村贫困群众医疗负担;降低医疗救助的起付线,解决农村医疗救助政策虚置问题；研究建立特困群众基本医疗保障办法,通过医疗救助制度,为农村特困群众提供基本医疗服务。目前大病风险是农村居民面临的最大风险之一,患大病不仅给农民带来沉重的医药费用负担,花光一生积蓄甚至负债累累，还会严重影响和剥夺农民的劳动能力，减少甚至断绝家庭收入来源将其推向贫困。在农村特困群众生活救助方面，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度。
(三）妥善解决失地农民和进城务工农民的社会保障问题
失地农民是介于农民和城市居民之间的特殊群体,不同地区的失地农民以及同一地区不同失地农民的生产生活状态都存在较大差别。失地农民社会保障政策既要针对其自身的实际情况，因地制宜，因人而异,也要立足于现有的城镇和农村社会保障制度框架。对有劳动能力的失地农民和无劳动能力的失地农民，若领取土地补偿费后生活仍有困难的,在城市规划区以内的，可优先考虑将其转为非农业户口，并按规定享受城市居民最低生活保障制度和城市医疗救助制度；在城市规划区以外的，可按当地有关规定享受农村最低生活保障制度和农村医疗救助制度。城市规划区以外的失地农民还可在自愿的基础上参加新型农村合作医疗保险。①
对进城务工农民,首先应保障他们获得相当于自己劳动价值的工资收入，并保证及时足额到位。在社会保障方面，应该按照《工伤保险条例》的规定,尽快将尽可能多的进城务工农民纳入城镇工伤保险。解决农民工在工作中遭受事故伤害或者患职业病时的医疗救治和经济补偿问题，是一项非常紧迫的任务,要将进城务工农民就地参加工伤保险作为进城务工农民社会保障工作的重点和工伤保险工作的重点，予以大力推进。
(四）逐步加大农村养老的社区保障和国家救济力度
保障农民老年后的基本生活也是农村社会保障工作的一项重要内容,但是，农村养老保障工作的开展和具体模式的选择要立足于我国国情。目前我国一些地区开展的农村养老保险并不是真正的保险制度,实际上是一种没有社会统筹只有个人账户的变相强制储蓄，缺乏必要的互助共济功能，意义不大,反而耗费大量的管理成本，在制度设计和资金管理等方面都存在严重缺陷。因此，结合具体国情,我国农村养老保障近期仍只能以家庭为主,社区保障、国家救济相结合;随着经济发展和财力增强,可逐步加大国家救济的力度，通过农村最低生活保障、农村五保供养以及计划生育奖励扶助等多种救助方式对农村贫困老年人给予必要生活救助,也可探索通过专门的社会救助养老金解决贫困老年人的基本生活保障问题。②对部分贫困农村居民，当期生活尚无法保障，更无力缴费参加农村养老保险,对他们可以采取救济的方式来保障基本生活。
(五）完善社会保障基金筹措和管理制度，拓宽资金筹措渠道
受体制、机制、经济水平及现实承受能力等多方面因素制约,我国农村社会保障资金来源渠道单-,需要完善基金管理制度,拓宽筹资渠道，实现社会保障资金的保值增值。农村社会保障体系的建设需要得到更多的财政投入支持和相关公共制度建设支撑,其中关键是结合社保体制、机制的改革完善,建立和健全规范的复式预算体系中的社会保障预算。要建立和完善社会保障财政支撑体系,提高社会保障支出在财政支出中的比重；建立稳定、多渠道的社会保障基金筹集制度,拓宽社会保障资金来源渠道；实现社会保障基金的收缴、支付及营运规范化、制度化;结合我国金融市场、资本市场的发展,研究探索农村社会保险资金保值增值的新途径;完善社会保险基金的社会监督体系，健全管理组织,强化社保基金和个人账户的管理。认真执行社会保险基金财务、会计制度,加强保险基金管理，杜绝挤占挪用社保基金现象的发生。
要完善农村社会保障制度的法律体系,加快出台社会保险法、社会救助法、慈善法等法律,制定养老保险条例、医疗保险条例、社会保障基金管理条例等法规。同时要严格执法,依据《劳动法》等相关法律法规,积极开展规范企业用工、清理社会保险关系等方面的监察执法,提高社会保障工作的效率和质量,加大对违法行为的打击力度。
（作者：祝萍，周沛）
