最近，两个数据在管理层流传，酝酿着基础教育政策的变革：当前，我国的城镇化率大约为53%，而义务教育阶段学生的城镇化程度则达到了74%。其外显的事实，就是许多地方愈演愈烈的大班额现象。今年5月，国家教育咨询委员会在河南周口、信阳地区的调研，大班额可谓触目惊心。如信阳市息县某小学，最大班额达150人，最小的也达70余人。周口市商水县某中学，平均班额超过100人。部分超大班额班级，后排的学生甚至只能站着听讲，三、四名学生共用一张课桌现象十分普遍，学生只能单肘支在桌上写字。室内空气混浊，含氧量低，由于教室摆满桌子，过道间距狭窄，一旦出现紧急情况疏散十分困难。在这一背景下，要求将义务教育投资和建设的重心向城市倾斜的呼声日高。
在新型城镇化背景下，农村义务教育究竟应当如何发展，是一个关乎全局的重大问题，需要科学解析原因，才能对症下药。从表面上看，城镇地区教育资源不足，城镇学校扩容速度赶不上农村学生进城上学的需求，是产生大班额的直接原因。但深入地认识，大量农村学生进城上学，义务教育学生的城镇化程度超过了城镇化率20%，难道是正常的吗？具体分析，进城上学的农村学生可以分为两类，一类是进城务工农民工的随迁子女，按照“两为主”的原则，他们的义务教育教育机会应当主要由流入地政府和公办学校提供；另外一类可以称之为是“教育移民”，是为了享受城市教育而跨学区择校进城上学的。这种行为既不符合《义务教育法》要求的就近入学的原则，也在事实上损害了义务教育免费的原则，极大地加重了农村家庭的教育负担。造成大量农村学生进城择校的原因，与大城市义务教育择校热的机理类似，是城乡学校差距过大，造成家长不得不择校的倒逼机制。东北师范大学大学农村教育研究所曾经做过一个调查：如果经济上负担得起，是否愿意进城上学？百分之七八十的农村家长都表示愿意。再问如果乡镇的学校质量与县城学校差不多，是否愿意进城上学？百分之七八十的家长表示当然愿意在家门口上学，一年省几千块钱呢！它显示的正是长期以来城乡教育发展失调的一个后果：在历时十年之久的集中规模办学、“撤点并校”的过程中，城乡的教育差距仍在继续拉大。由于农村学校发展滞后，留不住教师和学生，从而加大了城镇大班额的严重性。
所以，城镇化固然是一个大趋势，但不加分析地盲目地鼓吹进城上学，是并不理性的，因为城市没有能力接受如此大量涌入的农村学生，这在有些地区已经达到了失控的程度。许多县市政府不仅难以承担大量建设新学校的成本；更突出的困境是已经无地可批，将每年新批的土地全部盖学校仍不敷需求。大量新建、扩容城镇学校，同时在释放错误的信息，认为城市可以无限制地接收农村学生，从而吸引更多的学生涌入，如同大城市拓宽道路对车流的吸引那样。当城镇的学校不堪重负，出现巨型学校、超大班额时，其实已无教育质量可言。结果，农村学生多花钱得到的并不是真正的优质教育，城镇居民原先的正常教育也由优转劣，出现的是两败俱伤的结果。
因而，破解城镇地区大班额需要进“源头治理”，破除脚疼医脚、头痛医头的短视，建立城乡一体化发展的新思维。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时强调，即使将来城镇化达到70%以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。可见，城乡一体化并不是要消灭农村、取消农村教育，而是通过弥补农村教育、医疗、养老等公共服务的短板，为城乡居民提供大致相同的基本公共服务，改善和修复农村。为满足农民工随迁子女的教育需要，在城镇地带扩容建新校无疑是需要的；与此同时，需要双管齐下，同时规范和治理进城择校的行为。
有效治理农村学生盲目向城区流动的方法，就是通过强基固本，促进城乡义务教育均衡发展，充实改善乡镇中心学校。这并不是天方夜谭，而是许多地方成功的改革探索，例如山西的晋中市、湖北的黄梅县、吉林的通榆县、江西的上栗县等等。晋中市通过大力改造薄弱学校，教育资源、青年教师、职称评定等各项政策向农村倾斜，建立了覆盖城乡学校的教育“盟区”，由盟主学校统筹管理，开展实质性的教师对口交流、教研活动，提高教育质量，近年来有超过50%的教师在城乡学校之间实质性地交流。同时，晋中规定跨区域或跨片区的择校生不得享受指标到校名额。随着指标到校比例的逐渐扩大，这些政策对于城乡和校际生源均衡产生了显著的引导作用，很多择校进城的学生回到了乡镇片区内学校就读，一些农村薄弱学校重新恢复了生机，有效促进了城乡学校均衡发展。江西省上栗县学校标准化建设的资金主要投向农村学校，城市学校仅为5%~7%，县级领导挂点乡镇学校，县直部门结对帮扶乡镇学校，通过信息技术撬动农村学校质量提升，使得乡村学校“起死回生”，大量农村学生从县城倒流回农村，全县90%的农村学校学生在300人左右。这些事实说明，通过强基固本，对农村学校输液施肥、而不是掐尖抽血，甚至“连根拔起”，农村教育是可以办好的，化解城镇大班额、农村儿童就近入学是可以实现的。
事实上，农村医疗卫生体制改革遵循的也是这样的思路。2015年9月国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，提出“优质医疗资源有序有效下沉”，加强县级公立医院、乡镇卫生院、村卫生室的建设，基本实现大病不出县，“切实促进基本医疗卫生服务的公平可及”。国家推动优质医疗资源下沉的建设理念，十分值得教育改革借鉴，农村义务教育的“底部攻坚”也必须实现“资源下沉”，而不是相反，将教育资源更多地抽离农村集中到城区。需要警惕所谓“以城镇化的思路统辖义务教育发展”的主张，超越条件地为学校进城推波助澜，实质性地损害和放弃农村教育。2012年9月国务院办公厅《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，要求“原则上每个乡镇都应该设置初中，人口相对集中的村寨要设置村小或教学点；”“已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划，按程序予以恢复”。这一要求仍然具有很大的合理性，不应被轻易地颠覆，切忌重蹈“一刀切”、大规模“撤点并校”的覆辙。
汲取以往农村教育发展中的教训，在教育决策的指导思想上，特别需要防止漠视各地巨大差异，用一个概念、方针覆盖所有地区的规划方式。中国农村的情况差异极大，地理环境、人口资源禀赋、经济发展程度各异；即便在一个省内，城乡结合部、城市郊区、普通农村、山区、牧区、少数民族地区的情况也千差万别，城市化进程和需求完全不同。要理解和鼓励各地因地制宜的多样化发展，重视“两条腿走路”和多种形式办学。为此，需要改善教育治理，简政放权，将教育决策、教育规划的权力下放到省级及省级以下的政府，使实事求是、因地制宜成为最重要的规划原则。
（作者：杨东平）
