徐勇教授曾将村干部角色分成一身二任的当家人与代理人，即村干部是由村民选举出来主持村民自治的当家人，同时，村干部又是国家在农村的代理人。这种一身二任在很大程度上决定了村干部的行为模式。依据村干部产生的方式，相对来讲，村委会是由村民选举产生，就更多是当家人，村支部的产生更多体现了上级党委的意志，就更多充当代理人，这是从理论上讲的，实际情况远比这样的假设要复杂。
1987年开始试行《村委会组织法》，1998年正式颁行《村委会组织法》，几乎与村委会选举和村民自治快速推进的同时，农民负担日益加重，干群关系越来越紧张，“三农”问题急剧恶化。这至少说明村委会选举无助于解决“三农”问题，也无助于解决农民负担过重的问题。或者说，村委会选举并没有让村干部更多偏向当家人的角色，村干部仍然主要是作为国家在农村的代理人，协助国家来完成天下第一难的“收粮派款、计划生育”任务。
取消农业税前，全国农业型地区，因为地方财政收入主要依靠农业税，地方政府就必须想方设法将完成农业税任务当作最为重要和基本的工作，县市将完成税费任务纳入乡镇考核的“一票否决”，乡镇不能完成税费任务，一切工作都是白费。在农民缴纳税费积极性不高的情况下，乡镇直接找一家一户农民收税几乎是不可能的事情，原因是农民人数太多，经济剩余少，乡镇也无法区分出贫困户与钉子户，收取每户很少的农业税却要付出极高的成本。为了按时完成税费任务，乡镇就必须要让村干部协税。在农民没有缴纳税费积极性的情况下，好人村干部没有动力不惜得罪村民来帮助乡镇收税。乡镇通过制度设置和机制创新将不能完成协税任务的老好人村干部排斥出去，而让有能力协税的人来替代过去的村干部。这些有能力的人往往是比较狠的人，是为了协税而敢于得罪村民的人。问题是，这些狠人凭什么要当村干部得罪村民？乡镇为了调动这些人的积极性，就默许完成税费任务的村干部从中获利，包括加重农民负担，按时完成任务的奖励。村干部加重农民负担而自己得了好处，农民不可能不知道，农民就更缺少缴纳税费积极性，就要到乡镇上访告状，而乡镇就一定要保护完成了税费任务的村干部。这样一来，乡镇与村干部就形成了利益结盟，我们称之为“乡村利益共同体”，在这个利益共同体面前任何制度就不起作用，村干部是村民选举出来的，但只有那些愿意当乡镇代理人且有能力协税的村干部才当得下去。很简单，乡镇有能力通过各种“制度创新”和“机制创新”来让村级组织按自己的要求运转，尤其是涉及到“一票否决”的税费任务，乡镇就一定可以集聚极大的创新动力。
与“收粮派款”这个天下第一难事几乎如出一撤的当前城市扩张过程中的“征地拆迁”也是“天下第一难事”，因为土地不可移动，征地拆迁就很容易遇到钉子户，而且征地拆迁涉及到巨大的利益补偿和利益调整，离开村干部，地方政府很难完成征地拆迁任务。征地拆迁的工作量极大，且由于利益巨大，利益博弈的激烈复杂程度会远远超出之前村庄经验。之前的老好人村干部既无能力也无意愿来协助地方政府完成征迁工作。但征地拆迁中有着巨大潜在利益，村庄中的一些能人狠人就希望借机来获得这些利益。他们通过选举当上村干部，然后协助地方政府完成征迁任务，地方政府也默许这些积极协助征迁的村干部获得利益，比如村干部借征地拆迁而承揽土方工程获利，由此形成的地方政府与村干部之间的利益关联，十分类似收取农业税时期所形成的乡村利益共同体。
无论是“收粮派款”还是“征地拆迁”，这些都是“一票否决”的基层政权必须按时完成的任务，又是涉及到村庄中千家万户每个村民的事务，这些事务离开了村庄熟人社会中的村干部的协助，县乡两级基本上没有办法完成，因为对村庄的情况不熟悉，做工作也缺少针对性，总之是信息严重不对称，因此就要将村干部协助的积极性调动起来。问题是，村干部凭什么有积极性来协助县乡完成对于县乡来说是一票否决的这些“天下第一难”的工作？
村干部从来不是中国正式权力结构中的一员，村干部不是公务员，也不拿工资，而是不脱产的、拿误工补贴的、由村民选举出来的村民当家人，问题是，当前村级并非完全自治，即使村民自治制度也是国家安排的制度，乡镇对村一级有指导的权力，且村干部待遇等事是由国家来规定的，甚至村财也是乡管的，村干部行使权力是否合法，也是由国家（具体是由地方政府）来判断的。因此，县乡两级为了完成“一票否决”的面向千家万户农民的难事，就会想方设法调动村干部积极性，让村干部作为县乡的代理人来完成国家任务。这个时候的制度安排，在县乡—村干部—村民的关系中，表现为（县乡—村干部）—村民的关系，（县乡—村干部）是联结在一起形成的共同体，县乡因为有了进入到村庄中的代理人，就有能力来做到信息对称，及有能力完成针对千家万户的难事。
县乡要让村干部加入到完成国家任务的利益共同体来，就要在制度和机制上进行创新，其中的一个重要方面是将村干部完成国家任务与其个人利益捆绑起来，比如按时完成协税任务就给予奖励，甚至提成。按时完成任务越难，奖励就越高，提成就越大。十分困难时，县乡还会创造出村干部的剩余权索取机制，比如税费任务的包干制，或征地拆迁中地上附着物补偿的包干制。县乡除了明文规定的激励以外，还会形成很多默许的村干部权利，这些权利就可以极大地激发村干部协助县乡完成任务的积极性，村干部虽然是村民选举出来的，却形成了（县乡—村干部）—村民的结构，而不是或不再是县乡—（村干部—村民）的结构。如果村干部拒绝加盟到县乡中来，县乡可以找到无数的办法来对付村干部，在强大的“一票否决”压力下的县乡有足够动力来找办法。因此，村干部拒绝加入乡村利益共同体的可能性是很小的。若村干部缺少能力，或想当老好人，在非得得罪人的地方却不愿得罪人，这样的村干部很快就会被那些敢于得罪人又能办事的狠人和能人替代。
取消农业税后，以及完成了征地拆迁任务之后，“一票否决”的压力消除了，县乡通过体制机制创新来将村干部纳入到县乡利益共同体的做法就显得与村民自治有些冲突，这个时候，村干部开始恢复其当家人的身份，而县乡与村庄的联系越来越薄弱。之前打成一片的关系现在悬浮起来。
取消农业税后，国家开始向农村转移资源，自上而下的资源转移会与自下而上的争资跑项结合起来。争资跑项者，无论是村干部还是村民，都是通过关系向自上而下的各个部门要资源。名义是公的，实际上资源下达是与私人关系联系在一起的，这样一来，自上而下的资源就可以滋养壮健一个越来越强固的自下而上的利益群体，从而使国家支农资源越来越难有效使用。我们称这种格局为“分利秩序”。简单地说，自上而下的资源转移若没有得到资源最终受益群体（即农民）有主体性的响应，即主动参与，这样的资源分配就是无效的，不仅无效，而且这种资源分配可能形成一个腐败的分赃体系。
村干部的角色与一个时期的国家中心任务及这个中心任务下面的地方实践有关。不能只从制度规定来看村干部应该做什么和怎么做，核心是，制度本身是有多面性，且在制度背后还有体制、机制可以发挥作用。
中国当前正处在史无前例的高速变化过程中，制度本身的稳定也未必就是好事，正是治理中的各种体制机制创新为中国奇迹创造了条件。也许，我们现在不是要说制度好坏而是要理解实践。
（作者：贺雪峰）
