政策执行是我国在社会转型时期需要关注的一个重要问题。政策执行发生于多个行政层级之间。研究发现，地方政府并不总是遵照中央政策行事，它们在执行中央和上级部门的各种指令时，常常采取“上有政策、下有对策”的行动，甚至背离中央政府的政策初衷。那么如何解释地方政府执行中央政策的行动逻辑？能否在多个解释变量之间构建一个结构性框架？杨宏山的《政策执行的路径——激励分析框架》（以下简称杨文）一文对该问题进行了很好的回应。

        杨文首先介绍了政策执行的现有研究中两个主要的竞争性理论：政策特性理论与政策激励机制理论。前者凸显了政策目标的清晰性以及对政策解释是否冲突对政策执行的影响，而后者则强调自上而下的激励机制对地方政策执行政策的影响，突出预期收益对地方政府行为的约束性。杨文认为这两个理论对于理解中国政策执行都具有一定的解释力。但是在中国特有的制度环境下，中央集权的单一制是讨论中国地方政府执行公共政策的行为逻辑的起点，而在财政分权体制下，地方政府具有相对独立的自主利益诉求。如果缺少有效的激励机制，一项政策即使内容明晰且与其他政策的冲突性较低，地方政府也缺少内在动力付诸实施。强激励下的政策执行同样存在政策工具选择失当而背离决策初衷的情况。

        于是，杨文通过区分整合政策路径和激励机制两个变量，构建了政策执行的“路径一激励”模型，为理解单一制结构下地方政府的政策执行行为提供了一个统一的分析框架。地方政府执行公共政策的模式选择，取决于政策路径的明晰度和自上而下的激励强度。根据“路径一激励”分析框架，通过分析政策路径和激励水平，可以预期地方政府实施政策的行动策略。如果政策路径不明晰、政策实施的预期收益低，地方政府就会采取象征性的行动策略（象征性执行）；当政策路径明晰、激励度较低时，地方政府则会采取变通性执行策略（变通性执行）；如果政策路径不明晰，但自上而下的激励水平较高，地方政府也会行动起来探索可行的政策工具（实验性执行）。当政策路径明晰、激励度高时，地方政府则会全面落实上级政策（行政性执行）。

        在构建了政策执行的路径——激励分析框架之后，杨文又以中国的住房保障政策的执行为例对该框架的适用性和解释力进行了探讨。研究结果发现，1999至2012年期间中国住房保障政策主要包括住房公积金政策、经适房政策、廉租房政策、公租房政策四个内容，而地方政府执行上述政策时采取了差异化的行动模式，同一政策的执行也存在模式转化。住房公积金政策经历了从变通性执行转向行政性执行的模式变迁，经适房政策的变通性执行现象较为明显，廉租房政策长期停留于象征性执行状态。公租房政策出台较晚，尚未形成明晰的政策内容。随着中央政府将公租房建设纳入了年度考核，地方政府随即采取试验性执行模式，一些地方已经将廉租房和经适房政策的目标群体纳入公租房政策的供给对象。

        杨文所提出的“路径一激励”分析框架不仅为理解中国地方政府的政策执行策略提供了一个理论视角，同时也指出了提升政策执行力的可能途径，即政策决策不仅要传递新的价值定位和目标导向，也要提供政策实施的基本路径和评估标准。而当政策环境存在不确定性、政策决策缺少共识时，决策者可通过设置适当的激励机制，鼓励有条件的地方政府率先开展政策试验，在试点中探索和完善政策路径。

（作者:刘明兴）