国以民为本，民以食为天，食以粮为源。新中国成立以来，国家一直重视发展粮食生产，为解决人民温饱问题做出了巨大努力。特别是1978年以后，国家率先在农村进行改革，实行了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，极大调动了广大农民的积极性，粮食生产得到了显著发展，扭转了我国粮食供给长期严重不足的状况。到1996年，我国粮食总产量首次突破5亿吨。但经过连续几年的高产，“卖粮难”问题出现，粮食市场价格持续下跌，严重挫伤了农民种粮积极性，一些地方政府也出现了忽视粮食生产的问题，再加上自然灾害等因素的影响，2000-2003年我国粮食生产连续下滑，粮食综合生产能力也随之下降。到2003年，我国粮食总产量下降到43069.53万吨，比之前产量最高的1998年减少15.93%；人均粮食占有量下降到333.29千克，跌破了人均360千克的“温饱”线；粮食播种面积下降到9941.04万公顷，比上世纪九十年代末减少近1400万公顷。同时，水资源严重短缺，并受到了相当程度的污染，水资源质量不断恶化，进一步加剧了灌溉用水的紧缺状况；农田水利设施陈旧老化现象严重，抵御自然灾害的能力下降；农业科技推广机构人员老化和不足，经费短缺，机制不活，许多增产增效的耕作栽培技术得不到应有的推广。在此形势下，国家自2004年以来陆续出台了一系列扶持粮食生产的重大举措，对提高我国粮食综合生产能力起到了显著的促进作用。然而，“人多、地少、水缺”的基本国情，决定了保障粮食安全始终是我国一项长期的重大战略任务。在当前粮食生产总体状况良好的新形势下，仍应高度重视并不断加强提高粮食综合生产能力的政策力度和工作力度，始终把保障国家粮食安全作为治国安邦的头等大事来抓。本报告总结了2004年以来我国粮食综合生产能力建设取得的成效，分析了在当前形势下稳定和提高粮食综合生产能力所面临的挑战，并提出对策建议。
一、近十年来我国粮食综合生产能力建设取得的成效
2000-2003年我国粮食产量连续下滑，以及粮食综合生产能力持续下降这一趋势的出现，引起了国家对粮食生产乃至整个“三农”问题的高度重视。2004-2015年，中央连续发出了关于农业问题的12个一号文件，并相继出台了包括粮食生产在内的一系列扶持农业发展的政策和措施。经过全国上下十年来的持续努力，我国粮食综合生产能力跃上了一个新台阶。
（一）种粮生产积极性明显提高。自2004年以来，国家先后实行了粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴的“四补贴”政策，以及最低收购价政策、农业保险保费补贴等政策，并于2006年全面取消农业税。2004年以来国家不断扩大补贴范围，提高补贴标准。2014年，仅中央财政拨付的“四补贴”就达到1672.95亿元。一系列政策的实施，使农民得到实惠，促进了粮食播种面积的扩大，并带动了购置农机具等粮食生产投入的增加。2014年，粮食播种面积达到11272.30万公顷，比2003年增加1131.26万公顷；农业机械总动力为10.76亿千瓦，比2003年增加4.72亿千瓦；此外，农膜、柴油、农药等投入也明显增加。同时，全国涌现出一大批种粮大户和家庭农场。
（二）粮食产量不断增加。自2004年以来，粮食单产基本上是年年都有新提高。2014年，粮食单产达到5385.15千克/公顷，比2003年增加1052.65千克/公顷，增长24.30%。其中，稻谷单产达到6810.70千克/公顷，比2003年增加750.02千克/公顷，增长12.38%；小麦单产达到5243.17千克/公顷，比2003年增加1311.34千克/公顷，增长33.35%；玉米单产达到5817.04千克/公顷，比2003年增加1004.45千克/公顷，增长20.87%。同时，粮食总产量也创历史性地实现了“十一连增”。到2011年，粮食总产就达到了57120.85万吨，提前九年实现国家到2020年新增1000亿斤粮食生产能力的规划。（《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》提出了到2020年全国新增1000亿斤粮食生产能力的规划目标。）2014年，全国粮食总产量达到60702.60万吨，比2003年增加17633.47万吨，增长40.94%。
（三）农田基础条件建设取得显著成效。2004年以来，国家和地方政府加大了对农田基础条件建设投入，改造中低产田，兴修新的水利工程，以及对年久失修的水利工程进行维修和改造，农田有效灌溉面积逐年增加，2014年达到6572.30万公顷，比2003年增加1170.88万公顷。
（四）农业机械化水平大幅提升。自2004年国家实行农机具购置补贴政策以来，我国耕种收综合机械化水平持续提高，从总体上改变了以往以人力、畜力为主的状况。2014年我国农作物耕种收综合机械化水平超过60%，比2010年提高近30个百分点，其中水稻、小麦、玉米三大粮食作物耕种收综合机械化率均超过75%。
（五）农业科技水平显著增强。2004年以来，国家和地方政府加大了科技投入，培育出了一大批新品种，对农作物栽培技术进行了创新、改进，并不断完善基层科技推广体系和机制，使之得到较好的推广应用。根据农业部统计数据，2014年我国主要农作物良种覆盖率达到了96%以上，农业科技进步贡献率达了55.60%。
二、新形势下稳定和提高粮食综合生产能力所面临的挑战
十多年来，我国粮食综合生产能力的持续增强和粮食产量的持续增加，对保障国家政治和社会稳定，提高人民生活水平，实现国民经济又好又快发展，发挥了巨大作用。但是，我国粮食安全的形势依然严峻。一方面，粮食刚性需求不断增长的趋势将长期存在。需求增长主要来自三方面因素，其一，人口数量的增长将带来粮食需求的增长。按照《国家人口发展战略研究报告》提出的到2020年我国人口数量控制目标为14.50亿，这比2014年末的人口数量还要增加8千万，人口数量在未来较长一段时间内仍将持续增长。其二，城乡居民对动物蛋白摄入量的增长将带动饲料粮需求的增长。根据FAO的统计数据，从目前世界各国人均动物蛋白消费水平来看，与相同人均GDP水平国家比较，我国人均动物蛋白消费处于中等偏上水平，但是，距离相同经济发展水平的动物蛋白高消费国家的消费水平还有很大差距，与发达国家人均动物蛋白消费水平相比较也有很大差距。随着生活水平的提高，城乡居民对动物蛋白摄入量还有很大的增长空间，饲料用粮的数量必然随之不断增加。其三，生物燃料用粮和其他工业用粮也都将不断增长。另一方面，我国人多地少、水资源严重短缺的基本国情，以及粮食生产基础条件仍然比较薄弱、农民种粮比较效益仍然偏低的实际情况，决定了要在今后长期保持粮食综合生产能力的稳定和不断提高，任务仍然相当艰巨。
（一）人多地少、水资源严重短缺的瓶颈因素将长期存在。2014年末，我国总人口已达到13.68亿，而我国适宜稳定利用的耕地只有18亿亩多。根据FAO的统计数据，当前我国耕地面积仅占世界总耕地面积的8%，我国人口数量却占世界总人口数量的19%。而且，随着城镇化、工业化的发展以及人口的增长，土地资源对包括粮食在内的整个农产品生产的约束都更将趋紧，稳定粮食播种面积的难度必然越来越大。在水资源方面，根据《国务院关于粮食安全工作情况的报告（2010年）》，我国人均水资源占有量约2100立方米，仅为世界平均水平的28%，而且水资源的时空分布不均衡。降水主要集中在夏季，春耕和秋冬种期间用水矛盾突出；淮河以北地区耕地面积约占全国的2/3，而水资源不足全国的1/5；北方部分地区已出现地下水严重超采。
（二）改变粮食生产基础条件比较薄弱的状况需要长期努力。经过多年努力，我国粮食生产基础条件虽然有了较大改善，但仍然比较薄弱。现有耕地中，中低产田约占2/3。中低产田如此之多，极易造成单产不稳定。农田水利建设尤其是部分地区小型农田水利建设严重滞后，部分灌区工程设施老化失修，工程不配套，水资源利用率不高。2014年底，我国农田有效灌溉面积虽然达到6572.30万公顷，但仅占耕地面积的50%左右。我国粮食生产抗御自然灾害的能力仍然较差，未从根本上摆脱靠天吃饭的局面。根据国家统计局统计数据，最近十年（2005-2014年），全国农作物受灾面积高的年份为4899万公顷，低的年份也达到2489万公顷，平均每年为3667万公顷；成灾面积高的年份为2506万公顷，低的年份也达到1147万公顷，平均每年为1826万公顷。在这十年的成灾面积中，水灾面积4410万公顷，占24.15%；旱灾面积8869万公顷，占48.57%。要改变粮食生产基础条件比较薄弱的状况，提高抗御自然灾害的能力，还需要靠持之以恒的长期努力。
（三）提高科技支撑能力、公共服务和社会化服务水平需要一个长期的过程。在科技支撑方面，近几年来我国农业科技进步贡献率虽然有了较大的提高，但目前仍比发达国家低20个百分点左右。农业科研与生产实际结合仍然不够紧密，基础性研究比较薄弱，创新能力不强。基层科技推广体系和机制仍然不够健全和完善，人员不足、活力不足的现象仍然存在。在公共服务方面，在体系、机制、队伍、信息服务平台建设方面仍相对滞后，粮食等农作物重大病虫害监测预警和防控能力建设及粮食等重要农产品的市场监测预警服务能力建设与实际需要尚有较大差距。在社会化服务方面，化肥、农药等农资的供应服务仍然存在市场秩序不够规范的现象；粮食等农作物病虫害专业防治服务程度不高；农机社会化服务在组织化、规范化等方面也存在较大差距。
（四）改变种粮比较效益低下的状况、保护农民和地方政府重农抓粮的积极性始终是保障国家粮食安全要解决的重大课题。虽然国家实行了一系列粮食补贴政策，粮食价格也稳定上升，但由于我国人多地少，规模化经营程度不高，种粮比较效益明显偏低，农户仅靠种粮收入普遍无法满足生产生活需要。一些地方已经出现粮食生产“口粮化”、“副业化”的趋势，农村劳动力和农村资金大量外流。根据国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》数据显示，近年来我国农民工数量一直保持持续增长的态势，虽然近三年较之前年增1000万的增速有明显下降，但每年农村青壮年劳动力仍以每年500-600多万的速度流出；2014年农民工数量达到2.74亿，这相当于全国农村平均每户家庭就有1位青壮劳力离开农业，进城务工。就产粮大县而言，虽然国家实行了奖补政策，但“产粮大县、财政穷县”仍然是普遍现象。改变种粮效益低下的途径主要是国家扶持、提高粮价、规模经营。但是，增加国家扶持力度，既需要优化财政支出结构，又需要国家财力的增加，而国家财力的增加将是一个渐进的过程；大幅度的提高粮价，既受制于国际粮价的压力，又要考虑城镇居民的承受能力，将粮价提高到可大幅增加农民收入的程度，也将需要一个长期的过程；粮食规模经营虽然是历史发展的必然趋势，但基于我国人多地少的国情，也将是一个较长的历史过程。
三、稳定和提高粮食综合生产能力的对策建议
我国“人多、地少、水缺”的国情决定了保障粮食安全对保持国家政治稳定、社会稳定及国民经济可持续发展的极端重要性。因此，对于粮食生产问题，必须以保障粮食安全为总目标，以明确和落实国家相关部门、地方各级政府的责任为驱动力，以调动和保护农民的种粮积极性为根本，以严格保护耕地、稳定粮田面积、改善粮食生产基本条件为基础，以增强科技支撑力、提高单产为主攻方向，以粮食主产区和产粮大县为重点，以加强公共服务和社会化服务为助推器，努力保持粮食综合生产能力的持续稳定，并尽可能地加以提高。
（一）进一步明确和落实国家相关部门与地方政府的责任。党中央和国务院抓粮食生产的要求要靠国家相关部门与地方政府来落实，农民种粮的积极性也要靠国家相关部门与地方政府来调动和保护。国家相关部门应进一步强化粮食安全观念，在提高粮食综合生产能力方面谋大局、求务实、尽职责、尽全力。国务院2014年12月发布的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，进一步明确了省级人民政府的粮食安全责任，各省（区、市）应当按这一要求切实承担起保障本地区粮食安全的主体责任，并保证这一责任的层层落实。
（二）进一步保护和调动农民种粮积极性。农民是粮食的直接生产者，农民种粮积极性的高低是粮食综合生产能力能否得到持续稳定和不断提高的根本因素。国家和地方政府应进一步优化国民收入分配格局，优化财政支出结构，根据国家和地方政府的财力情况，尽可能加大政策扶持力度，重点向农业倾斜，向粮食生产倾斜。完善粮食扶持政策，提高粮食补贴政策的科学性、有效性和合理性，切实提高实际种粮者的收入。继续稳定和完善土地承包经营关系，鼓励和引导农民增加技术和资本等生产投入，并在自愿的基础上，发展种粮专业大户、家庭农场等规模经营主体，提高粮食生产规模效益。完善粮食等重要农产品价格形成机制，逐步建立粮食等农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入者，在市场价格低于目标价格时补贴生产者，切实保证农民收益。加大粮食生产保险的保费补贴力度和政策落实力度。完善粮食补贴体系和机制，针对粮食生产受自然因素影响容易出现丰欠交替的现象，建立健全相应的补贴机制，防止丰年出现卖粮难问题，确保种粮农民在欠年能够得到基本收入，在遇到巨大灾害的情况下能够得到援助，尽快恢复生产能力。
（三）严格保护耕地，稳定粮田面积。耕地是粮食生产最基本的自然资源。保护耕地，稳定粮田，是稳定和提高粮食综合生产能力的基本前提。2015年5月，习近平总书记对耕地保护工作做出重要指示：我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失；要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。习近平总书记的指示把耕地保护提高到了前所未有的高度。应尽最大努力做好耕地保护工作，为粮田面积的稳定创造条件。工业化、城镇化的发展，必然会占用一定数量的耕地，在这一过程中，应加快完善耕地保护监督和惩罚机制，坚决防止耕地占补平衡中继续出现占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。在农业结构调整中，应科学统筹粮食和其他作物发展，确保粮食播种面积在目前的基础上保持基本稳定。
（四）加强农田基础条件建设。加快改变农田基础条件比较薄弱的状况，提高粮食生产抗御自然灾害，特别是旱涝灾害的能力，是提高粮食综合生产能力的必然要求。一是应加大中低产田改造力度。中低产田通过改造，单产可以提高20%以上。《全国新增1000所粮食生产能力规划（2009-2020年）》提出到2020年要完成3亿亩的中低产田改造，完成这一规划将对提高粮食综合生产能力产生巨大的长效作用。国家和地方财政应加大投入，确保这一任务的完成。二是应进一步加大对农田水利设施建设的投入，特别是应着力抓好大中型灌区及配套工程建设和大中型排管泵站更新改造，以及在科学论证的基础上，新建一批水源工程，并加强小型农田水利建设为主的田间工程建设和节水农业设施建设，在建设旱涝保收高产稳产粮田方面取得显著成效。
（五）增强科技支撑力，努力提高粮食单产。受土地资源制约，靠增加粮食播种面积提高粮食总产量的空间已经非常有限了，今后粮食增产的潜力，除了改善农田基础条件等方面之外，必须依靠增强科技支撑能力，提高单产。2004年以来，虽然我国粮食单产不断增长，但现有水平与发达国家相比仍有一定差距。2012年我国稻谷、玉米、小麦单产水平分别排在世界第7、第16和第8位。稻谷单产排在我国前面的6个国家的平均是水平8331千克/公顷，比我国多1554千克/公顷，高出22.93%；玉米单产排在我国前面的15个国家的平均水平是7872千克/公顷，比我国多2002千克/公顷，高出34.11%；小麦单产排在我国前面的7个国家的平均水平是7200千克/公顷，比我国多2214千克/公顷，高出44.39%。只要我们在着力保护农民种粮积极性和加强农田基础设施建设等方面下功夫的同时，大力增强科技支撑能力，粮食单产潜力的挖掘还是很有可为的。应将提高粮食单产作为粮食生产科技创新与推广运用的主攻方向，加大财政投入，并鼓励和引导社会资本积极参与。特别是应大力培育和推广优质高产的粮食新品种，努力提高科技对粮食生产的贡献率。
（六）突出抓好粮食主产区（县）粮食综合生产能力的稳定与提高。我国粮食生产能够保持“十一连增”，粮食主产区（县）的贡献尤为突出。2014年吉林、黑龙江、内蒙古、辽宁、河北、山东、河南、四川、江苏、江西、安徽、湖北、湖南13个粮食主产区的粮食产量占全国粮食总产量的比重高达75.81%。与2003年相比，2014年全国粮食产量共增产17633.07万吨，其中13个粮食主产区粮食增产15442.76万吨，占全国粮食总增量的87.58%。抓好粮食主产区（县）粮食综合生产能力的稳定与提高，对保障国家粮食安全具有决定性的作用。一是应加大对粮食主产区（县）粮食生产基础条件建设的投入力度。国家用于与粮食有关的固定资产投资、农业综合开发项目、农业基础设施建设、农技推广体系建设、植保防控体系建设、现代农业示范项目、新型农民科技培训工程等方面的投入应向粮食主产区（县）倾斜，加大支持力度。粮食主产区（县）应切实用好中央财政投入的资金，落实配套措施，加大工作力度，把自身建设成为高产稳产的国家商品粮生产基地。二是加大奖补力度。国家财政新增粮食补贴应向粮食主产区（县）倾斜。继续加大对产粮大县的奖励力度，并向对国家粮食安全做出突出贡献的产粮大县给予重点倾斜。三是加大对主产区（县）财政转移支付力度，完善利益补偿机制，将财政奖补与粮食产量、商品粮数量等相联系，调动粮食主产区（县）提高粮食综合生产能力的积极性。在突出抓好主产区（县）粮食综合生产能力稳定与提高的同时，重视非主产区（县）粮食综合生产能力的提高，使其稳定和提高粮食自给率。
（七）提高公共服务和社会化服务水平。长期以来，由于大量农村青壮年劳动力外出务工，农村劳动力整体素质下降，留守的劳动力接受和应用新知识、新技术的能力相对偏弱，而且这一现象在短期内难以改变，这对提高粮食综合生产能力带来严重制约，进一步提高公共服务和社会化服务水平尤为必要和迫切。应畅通供应渠道，规范市场秩序，保障化肥、农药等农用物资的供应和价格的合理稳定。积极扶持粮食等农作物病虫害防治、农机化服务等专业组织发展，扩大服务范围，提高服务效果。加强公共服务体系建设，利用综合信息服务平台推进信息技术在粮食等农业生产中的推广和应用。进一步加强基层农技服务队伍建设，建立健全考核激励机制，充分调动基层农技推广机构和人员的积极性。再是，国务院在《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》中提出：“通过政府购买服务等方式，支持具备条件的经营性服务组织承担粮食领域公共性服务。”这对于目前弥补劳动力不足、应对劳动力素质下降的问题具有很强的针对性，各地应积极探索和创新方式方法，加快这一举措的落实。
（作者:辛翔飞 王济民）
