从1995年国家批准的第一个农村集体建设用地流转试点至今，农村集体建设用地入市改革已探索实践了20年，虽然尚未取得全局性、本质上的突破，但改革基本是沿着既定方向不断深入的。农村集体建设用地入市，无疑是我国土地政策的一项重大改变，其驱动力既有内生性，又有显著的外部性。

    农村集体建设用地入市的内生性

    第一，农村集体建设用地资源的封闭性，引发农民、集体经济组织和政府的利益冲突，影响政府间关系、土地政策的稳定性，也引发社会矛盾，开放和流转已成为必然。

    第二，法律法规制度的形成与制定落后于经济实践，当农村集体建设用地入市成为合理需求并且隐形交易经常性发生时，需要对其进行规范，使其成为法内行为，这就需要制度变革。

    第三，农村集体建设用地利用的政策目标发生了变化，从最初的支持国有、集体经济和乡镇企业发展，演变为满足城镇建设用地需求，兼顾耕地保护和土地管理秩序，最终演变为支持城乡统一土地市场的构建，兼顾农民利益的保障。

    第四，农村集体建设用地从早期须经征用转为国有土地才能入市，转变为目前村集体有更多的决定权，可作为与市场对接的主体，使集体建设用地直接入市，政府可以税费、交易形式等政策进行干预，政策的强制性在逐渐减弱。

    农村集体建设用地入市的外部性

    集体建设用地入市演变过程受到多方面外部因素相互作用影响。包括：（1）社会经济条件变化。如城镇化快速发展，催生了对建设用地指标需求的迅速扩大；（2）民意和公共舆论的转变。如农村集体经济组织和农民希望改善土地利益分配的意愿，学者、社会人士、媒体对集体建设用地入市的意见和态度；（3）执政者执政理念的延续性。如城乡统筹或一体化的发展方向，集体建设用地入市的改革方向一直是农村土地政策的重要内容。（4）利益团体的运作，以及试验和政策效果的反馈，例如：第二阶段试点如果进展效果理想，可能加快农村集体建设用地入市改革进程；（5）其他政策系统决策的影响，例如：前几年为农民减负政策，中断了宅基地有偿使用试点，最近国务院法制办又出政策重新启动试点试验。

    农村集体建设用地入市改革的政策建议

    笔者认为，当前的关键在于防止改革过程中出现土地产权及土地利益矛盾和纠纷，阻滞改革。因此，要规范农村集体经营性建设用地使用权确权登记，完善城乡统一的建设用地市场交易规则，健全集体土地资产处置决策程序，探索土地增值收益在国家、集体、个人之间，以及在集体内部如何公平合理的分配。对此，本文总结各地经验，提出以下建议：

    明确集体建设用地产权主体，提高发证覆盖率。一是土地所有权证书直接颁发给土地股份合作社、农村集体资产管理公司等农村集体经济组织，而将集体建设用地的使用、收益、处分的决策权赋予集体经济组织成员个人，并按照市场运行规则和乡村治理要求，健全和规范农村集体建设用地资产的管理组织机构，使其做出的资产处置决策科学、公正，决策程序规范。二是界定清楚历史遗留的农村建设用地确权登记范围，对符合规划和用途管制但未取得合法用地手续的建设用地，对已有集体土地所有权证已成为建设用地的土地，尽量一次性完成确权登记颁证。为集体建设用地顺利入市交易提供明晰的土地产权保证。

    规范价格形成机制，健全市场交易体系。一是建立城乡统一的建设用地产权交易平台或集体资产管理交易平台，对村、镇合作社等集体经济组织的全部集体资产，如：土地、物业、合同等，进行清产合资，纳入统一的财务监管平台，进行信息化监管，使交易以市场竞争的方式，公开、透明地进行，这有利于交易的监督，也有利于发现集体建设用地的合理价值，既能保障国家、集体和农民的土地权益，也为土地价格评估提供参数。二是集体建设用地的估价体系可参照国有建设用地地价确定经验，综合考虑地理位置、交易环境，对不同用途的集体建设用地制定城乡统一的基准地价和基准租金。三是统一交易规则，明确交易种类、交易方式、交易场所，规范从受理到鉴证的全程交易行为，并予以监督。四是培育规范化、制度化的第三方中介服务机构，以便为集体建设用地入市提供评估、融资、担保、委托代理等服务。

    完善土地增值收益分配机制。一是建立入市集体经营性建设用地的税收体系。在集体建设用地的出让和转让环节，政府按建设用地的不同功能和价值收取土地使用税，税率应按照政府对集体土地上的基础设施配套建设情况和政府负担的农民生活保障支出情况合理设定。同时也可收取一定额度的市政设施配套费用。二是发展集体经济，让农民长期分享土地收益。如鼓励发展土地股份合作社、农村集体资产管理公司等农村集体经济组织，通过村组两级分红，壮大集体经济的同时，也使农民长期分享土地级差收益，前提是明确界定集体经济组织成员权。三是缩小农地和建设用地利益差距，平衡集体内土地利益分配。通过实施基本农田补贴，对承担耕地保护的农户和集体经济组织进行经济补贴，或者通过开展耕地、鱼塘等的整治，提高农民和集体的农业产出与收益，缩小因土地利用规划和耕地、鱼塘与建设用地市场价值的差距，避免村集体内部利益分配的不平衡。

（作者：丁琳琳，就读于清华大学公共管理学院）