2016年中央1号文件提出，把推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期农业农村经济工作的重点任务。推进农业供给侧结构性改革，应当充分发挥新型农业经营主体的主导作用，更好调整政府行为，精准发力、稳中求进，为加快实现农业现代化打下坚实基础。
一、准确把握农业供给侧结构性改革的目标
推进农业供给侧结构性改革，既是推进宏观经济供给侧结构性改革的重要内容，也是自身发展问题倒逼下的客观要求。刚刚过去的“十二五”，农业农村经济发展取得巨大成绩，为国民经济发展打下了坚实基础。与此同时，也出现了一些新情况新矛盾。粮食产量、进口数量、库存量都达到历史峰值，农业竞争力弱的问题没有根本改善，“三增一弱”态势明显；耕地数量减少、质量下降，地下水超采，面源污染加重，面临资源环境“双重约束”；农民收入总体仍然偏低，还未能分享更多现代农业发展成果，甚至部分农民成为现代农业发展的“局外人”。
出现这些问题，有需求侧的原因，从国内来看，宏观经济下行导致农产品需求总量受到影响；从国际来看，双边、多边贸易协作深入推进，国际农产品市场竞争更加激烈。然而，从供给侧角度推导，结构性矛盾突出是更主要的方面：在产品结构上，高端、个性化、差异化农产品短缺，优质安全的农产品供给不足，部分低端农产品供过于求。在生产方式上，小农户分散经营仍占多数，现代化的经营体系还未形成。全国有2.6亿农户，经营规模在30亩以下的占96%；6000多万生猪养殖场户，年出栏500头以下的占57%。在增长动力上，粗放式发展方式普遍存在，农业基础设施建设和生产条件改善总体滞后，还没有转到依靠劳动者素质提升和科技进步的内涵式增长上来。在区域布局上，水土资源、消费市场、加工增值与农业生产不均衡不匹配的情况明显。因此，需要加快推进农业供给侧结构性改革，加快市场“出清”，在满足基本农产品需求的同时，更好满足中高端优质农产品需求，实现新的供需平衡。
推进农业供给侧结构性改革，关键词是“农业供给侧+结构性+改革”，内涵就是在农业的供给侧，通过改革的办法推进结构调整，提高供给质量，达到与需求侧相适应的新水平，目标包括三个方面。
其一，着眼于产品，要降成本增效益、适应消费需求。通过优化土地、劳动力、资本、技术四大要素组合方式和促进制度创新，降低生产成本，提高农业全要素生产率，提升农业发展的质量和效益，实现中高端农产品的有效供给，增强农业的竞争力。
其二，着眼于产业，要实现绿色发展、可持续发展。通过有序开发山水林田湖，高效利用自然资源和农业废弃物，合理施用农业投入品，从外延式、粗放式增长转变为内涵式、集约式发展，减轻对资源环境的压力，降低资源环境成本，实现资源节约、环境友好，促进农业可持续。
其三，着眼于主体，要培育各类新型经营主体、提升人力资本。通过加大科技推广、公共服务体系建设和政策支持力度，增强农业从业主体的经济实力和发展活力，形成高素质农业从业主体，为推进农业供给侧结构性改革提供强劲的内生动力。
二、牢牢盯住农业供给侧结构性改革的着力点
推进农业供给侧结构性改革，着力点就在于按照十八届五中全会要求，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。产业体系聚焦于农业各产业的健康可持续发展，主要涉及“生产哪些产品”和“表现哪些功能”，彰显现代农业发展的产业格局和总体架构。现代农业产业体系与传统农业产业体系的主要区别在于，前者注重通过金融资本、科学技术、组织管理等现代生产要素的集约投入和深度开发形成新的要素组合方式，促进全要素生产率和农业产业综合素质稳步提升。生产体系聚焦于产品及生产能力，主要涉及“生产什么样的产品”和“生产条件如何”，反映现代农业发展的最终成果和物质基础。经营体系聚焦于主体及其经营方式，事关“谁来生产”和“怎么组织生产”，是现代农业发展的体制机制保障和组织支撑。产业体系和生产体系属于生产力范畴，经营体系属于生产关系范畴，三大体系是一个有机整体，彼此联结、互为依托、互相促进，共同影响现代农业的供给总量、结构、质量和效率，是供给侧结构性改革的重要着力点。
构建现代农业产业体系，核心是拓展问题。现代农业产业体系的完善和生命力在于提升产出能力，稳定总量供给，目前要瞄准拓展农业产业发展空间格局，在做大上做文章。一是向纵深延伸，构建从田间到餐桌的完整产业链，延长产业链、供应链、价值链，让农民分享更多利益。二是向横向拓展，在确保粮棉油、肉蛋奶等基本农产品生产供给的同时，或者说在满足生产功能以外，凸显农业的生态环境保护、观光旅游休闲和文化传承等非生产功能，为生态文明和精神文明建设作出更多正贡献。三是发展工厂化农业、“互联网+”农业等新兴业态，不断向农业的广度和深度进军，使农业成为大众创业、万众创新的蓝海。促进产业结构优化、链条延伸、空间拓展、生态美好，大力优化各种生产要素组合方式，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，实现生产、加工、物流、营销一体化布局，形成资源有效利用、比较优势充分发挥、竞争力明显增强的现代农业产业体系。
构建现代农业生产体系，核心是效率问题。从产业发展角度观察，没有落后的产业，只有落后的产品，供给侧结构性改革，对农产品供需平衡的最基本要求是生产的产品要适应城乡居民不断变化和成长的新需求。由此，一是提高农产品品质和效益。通过规模经营产生规模效益，发挥规模经营的引领作用，促进资本、科技、管理、装备等现代生产要素集中投入；通过结构调整、生产中高端多元化产品，产生溢出效益，大力推进标准化、绿色化生产，生产优质、安全农产品，加强品牌建设，使农产品品种和质量更契合消费者需求，让消费者看了心动、买了心安；通过降低成本实现节本增效，运用新品种新技术新装备，实现资源节约和高效利用。二是提高农产品竞争力。在国家层面发挥劳动、技术、资本密集型农产品的相对竞争力。2015年，蔬菜、水果、水产品出口分别达到133亿美元、69亿美元和203亿美元，合计占农产品出口总额的57.3%；顺差分别为127亿美元、10亿美元和114亿美元，在农产品贸易中保持了明显的竞争优势。当年我国农产品贸易逆差为462亿美元，如果没有这三类产品的贡献，逆差将达到713亿美元。充分表明，相对于粮棉油等资源性农产品生产，我国在劳动密集、技术密集甚至资本密集农产品生产方面，是有相对竞争力的。因此，要减少低端无效农产品供给总量，发展这类市场紧缺、特别是在国际上具有竞争优势的产品。各省市要依托各自多元化、差异性资源禀赋，发展特色产业、主导产业，在更小的区域培育一村一品、一县一业，人无我有、人有我多、人多我有品牌，发挥比较优势，提升竞争力。三是优化农产品区域布局。既去产能又保产能，在资源缺乏、生态脆弱、环境污染严重地区，比如7万平方公里的华北漏斗区、549.6万公顷的25度以上坡耕地、1.1%的重度污染耕地，加快开展退耕、休耕、轮作，减少低效产能、有害产能；加强粮食主产区、高标准农田建设，提升耕地质量，改造中低产田，促进农业生产向优势产区集聚，形成水土资源、环境承载和农业生产协调配合的空间格局。四是加强创新驱动。据中国农科院专家测算，2015年我国农业全要素生产率为55.8%，远低于美国80%的水平。要使农业生产增长逐步转变到更多依靠技术进步、资源要素优化配置上来，强化生态伦理，推行减量化、再利用、再循环，走创新驱动、内涵发展之路。通过在品种结构、空间布局和生产投入上的优化调整，不断增强中高端农产品供给能力，构筑产品优良、适销对路、布局合理、高效集约的现代农业生产体系。
构建现代农业经营体系，核心是开放问题。在工业化、城镇化持续推进的背景下，农村人口转移和农业劳动力转移是基本规律和趋势，由此必然带来“谁来种地”“地怎么种”的问题，数以亿计、千万级的普通农户不断减少，数以百万计的新型主体必然产生。由此决定，构建现代农业经营体系要顺应历史潮流，秉承开放理念，积极培养造就各类新型农业经营主体。一是推进多种形式适度规模经营。这是降低成本、提升农业竞争力的根本举措。要通过土地流转、土地入股、土地托管、代耕代种、联耕联种、合作社统一经营等多种形式，实现土地的规模化；要大力发展农业生产性服务业，在产业、产中、产后各环节提供统一服务，促进服务的规模化；还要大力发展订单农业、会员制农业，通过龙头企业和合作社的统一标准和技术规范要求，实现组织的规模化。二是培育多元化农业经营主体。在传统农户基础上，吸引返乡农民工、大学生、城镇居民、工商企业从事农业生产经营。通过新主体的进入，引入发展现代农业的新理念、增加新技能，本身就是供给侧结构性改革的内容。三是促进多元主体融合共享。宣传推广合同制、合作制、股份制、产业联合体等多种形式的利益联结关系和组织化方式，促进新型经营主体和普通农户在推进供给侧结构性改革中共同发展，共享收益。通过推进规模经营、培育多元主体，促进融合发展，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合，农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
三、紧紧抓住推进农业供给侧结构性改革的引领力量
推进农业供给侧结构性改革，新型农业经营主体是引领力量。在农业现代化和新型城镇化大背景下，留在农业的传统劳动力会不断减少，但各类具有人力资本特征的新主体将不断成长。2004-2014年，第一产业就业人数年均减少1204万人，与此同时，家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体蓬勃发展。目前，家庭农场、合作社、农业产业化龙头企业超过250万户，要充分发挥新型经营主体在农业供给侧结构性改革中的引领作用。新型经营主体主要包括家庭经营型、合作经营型、集体经营型、企业经营型四大类。按照其在生产经营中表现出来的组织形态，也可以分为种养大户和家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织、新农人等类型。
其一，种养大户和家庭农场在农业生产经营活动中发挥着基础性作用，是粮食等重要农产品生产的生力军。在农业供给侧结构性改革背景下，这类主体既是种养结构调整、家庭经营向集约化方向转变的骨干力量，又为提高生产经营的组织化、社会化水平提供了坚实的微观基础。目前经营面积50亩以上的农户达到340万户。同时，家庭农场达87.7万个，经营耕地1.76亿亩，占承包耕地面积13.4%；其中，从事种植业的占46.7%，养殖业的占45.5%，种养结合的占6%。据农业部经管司去年底对28.8万个家庭农场的监测，从事粮食生产的家庭农场占总数的36.1%，占种植业家庭农场的比例是58.7%。种植业家庭农场平均经营耕地170亩，相当于农户平均水平的22.9倍。现阶段种养大户和家庭农场的发展，确保了粮食等重要农产品生产的总量供给和产能基础。同时，通过经营规模的适度扩张，较大地提高了劳动生产效率，从而也确保了种养大户和家庭农场的从业收入和主业收入提升。
其二，农民合作社集生产主体和服务主体为一身，融普通农户和新型主体于一体，具有联系农民、服务自我的独特功能。在农业供给侧结构性改革中，农民合作社自身既能根据市场需求做出有效响应，也能发挥传导市场信息、统一组织生产、运用新型科技的载体作用，把分散的农户组织起来，按照市场需求生产优质产品，还能让农户享受到低成本、便利化的自我服务，有效弥补了分散农户经营能力的不足。到2015年底，农民合作社达153万家，种植业约占一半，畜牧业占1/4，服务业合作社占8%。一方面，合作社在统一经营上迈出了新步伐。2014年合作社流转了8838万亩耕地，吸引农户1605万亩耕地入股，统一经营面积超过1亿亩，占承包耕地面积的8%。另一方面，在为成员及其他主体提供服务方面也发挥了重要作用。为成员提供产加销一体化服务的合作社占总数的53.3%；农机合作社已达5.4万家，作业服务面积7.12亿亩，占全国农机化作业总面积的12%。一些合作社既是生产主体也是服务主体，黑龙江仁发农机合作社2015年吸引农民土地入股后自主经营耕地面积达到5.6万亩，同时为其他农户提供全程机械化服务面积达到1.2万亩。充分彰显了农民合作社在现代农业中的重要作用。
其三，龙头企业和各类农业企业产权关系明晰、治理结构完善、管理效率较高，在高端农产品生产方面有显著的引导示范效应。从历史脉络看，农业产业化经营的起源就在于通过订单农业带领分散农户实现与市场的对接。当前推进农业供给侧结构性改革，实质上也是促进生产者与市场有效衔接、形成新的供需平衡，农业产业化经营的良好运行机制要不断强化。龙头企业通过市场调查、客户营销等方式，研究市场、分析需求、加强研发，把纷繁复杂的消费需求转化为明确有效的农产品种养、加工、销售决策信息和生产订单，不仅自身能够生产中高端农产品，也能带动普通农户和其他新型经营主体有效对接市场。当前，全国各类农业产业化经营组织达到35.4万个，龙头企业12.6万家，辐射带动全国47%的农户发展农业生产，户均年增收3200多元。有近九成的国家重点龙头企业建有专门的研发中心。省级以上龙头企业中，来自订单和自建基地的采购额占农产品原料采购总额的2/3，产品通过各类质量体系认证的占74%，获得省级以上名牌产品和著名商标的超过50%，农产品加工和流通增值到近2.5倍，“微笑曲线”的弯曲度越来越大，不断向农业产业价值链的高端跃升。作为从事IT行业的联想集团，进入农业后，瞄准高端农产品生产经营，实施全产业链条、全球化布局、全程可追溯战略，将生产全过程分解为100多个作业工序，推行标准化生产，面向城市中高端消费群体提供高质量的蓝莓和猕猴桃等产品，市场前景看好。
其四，农业社会化服务组织可以为农业生产经营主体提供服务和支撑，自身经营活动也是农业生产经营中的一部分。改善服务供给，提升社会化服务对现代农业发展的支撑作用，本身就是推进农业供给侧结构性改革的应有之义。与此同时，农业社会化服务组织提供服务的过程，就是把新产品、新技术、新装备导入农业生产的过程。通过提供统一服务，可以发挥专业化、规模化优势，推行标准化、绿色化生产，提高先进科技和物质装备运用水平，帮助生产主体减轻劳动投入、缩短对新技术新装备的摸索过程，降低成本、提升效率，提高推进供给侧结构性改革的能力。当前，社会化服务组织超过115万个，在土地托管、测土配方施肥、统防统治、代耕代收等方面发挥了重要作用。
其五，新农人是近年来涌现的一个新群体，他们秉持生态农业理念，运用互联网思维和手段，发展农产品直供直销，为消费者提供安全优质农产品，是新型农业经营主体中的一种新类型。他们通过淘宝、京东、微信、QQ群等网络平台销售农产品，把生产过程展示给消费者，获得消费者信任，开辟了产销直接对接的渠道，创新了农产品营销方式。新农人通过在农产品营销方面发挥优势和作用，不仅能继续推动农产品流通方式变革，还能逐步从销售端向生产端拓展，形成以市场为导向、融合“互联网+”、绿色发展的生产组织方式，与农业供给侧结构性改革的内涵高度契合。新农人不仅自身是农业供给侧改革的先行者，还能通过与农户在产业链条上合理分工、携手共进，成为普通农户在供给侧改革中的“合伙人”。据估算，包括各个电子商务平台和自媒体上的农产品电商、生态农场等在内的新农人数量已达到200万。根据农业部经管司组织的问卷调查，74.8%的新农人有自己的品牌，68.4%的新农人在生产中运用了互联网技术，88.2%的新农人通过互联网销售农产品，35.9%的新农人通过与农民、家庭农场等合作获得稳定的产品来源。
总的看，新型农业经营主体具有鲜明的示范功能、组织功能和服务功能，能够在率先行动的同时，带动、支撑广大普通农户，共同推进农业供给侧结构性改革。
四、政府在推进农业供给侧结构性改革中要有所作为
推进农业供给侧结构性改革，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。通过政府行为引导新型农业经营主体在农业供给侧结构性改革中发挥更加突出的作用，应主要着眼于加强形势研判、营造良好环境、强化政策支撑三个方面。
其一，加强形势研判。政府要切实加强宏观形势、特别是农业农村经济形势的研判。要从现代农业发展的阶段性、趋势性出发，坚持“两置于”：一是把农业置于国民经济背景，二是把农业置于全球背景，来考虑不同地区现代农业的定位、目标方向和实现路径。需要加强研判宏观形势、国际形势、农产品价格问题、政策导向问题，引导新型农业主体的行为。
其二，营造良好环境。新型经营主体从事农业生产经营，需要有相对宽松的环境。相对于传统农业的土地制度和农业经营制度政策取向，发展现代农业要对新型经营主体持开放理念，赋予农地制度和经营制度新的政策内涵。农地，一定要用于搞农业，主要应该由农民用，但不是普通农民才是唯一的经营主体，而需要给新型农业经营主体提供发展空间。
其三，强化政策支撑。按照十八届五中全会要求，加快构建培育新型农业经营主体的政策体系，完善价格补贴、金融保险、用地用电等一揽子政策支持。加强产业政策、财政政策和金融政策的衔接和联动，通过财政资金撬动金融资本、社会资本，形成支持合力。
(作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇)
