编者按：改革开放40年来，我国农业经营体制经历了不断演变的过程。如何认识农业经营体制的40年演变？当前，农业经营体制有什么深刻的结构性变化？在未来30多年的国家现代化进程中，创新农业经营体制应如何顺应城乡经济社会的结构性变化？本刊特约国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆对这一主题进行深入探讨。本文为第二篇，重点谈创新农业经营体制必须顺应土地功能、农业经营形态、代际差异三大结构性变化。
选择什么样的农业经营体制才能有效释放农业发展潜力，取决于土地经营在农民就业和增收中的作用、农业技术进步和社会化服务对农业经营形态的影响。我国正在向2035年基本实现现代化、2050年全面建成现代化强国的目标迈进。在未来的现代化进程中，我国城乡关系、农村经济社会等都将发生深刻的结构性变化，创新农业经营体制必须遵从发展规律，顺应时代变迁。
顺应土地功能的结构性变化，以有利于发挥土地的要素功能为目标创新农业经营体制
长期以来，一些人有一个根深蒂固的观念，认为我们面临的是“三农”问题，而非仅仅农业效率问题，农业效率问题与农民出路问题必须统筹解决；土地流转集中势必造成农民失地，失地农民势必成为流民，危及社会稳定；创新农业经营体制、完善土地权利结构，必须充分考虑到土地对维护小农生计的极端重要性，充分认识到土地承载的生计保障功能和社会稳定功能。这个认识有其合理性，但也有其局限性。
从合理性来看，一个时期以来，土地确实承载着多种功能，不能单纯从效率的角度考虑问题。1985年“家家包地、户户种田”的格局刚刚形成时，全国乡村人口数占全国人口总数的76.3%，全国第一产业就业人数占全社会总就业人数的62.4%，土地提供了近2/3的全社会就业、提供了绝大部分农村户籍劳动力的就业；全国农民人均纯收入中家庭经营净收入占比为81%，第一产业经营净收入占比为62%，种植业经营净收入占比为48%，土地提供了近一半的农民收入。那个时候，农民基本没有社会保障，子女教育、医疗卫生、养老等都得靠土地。此时，把土地视作农民最可靠的生计来源，突出强调土地的社会保障功能，是恰当和合理的。受此影响，尽管后来农民就业和收入来源日趋多元化，农村社会保障制度逐步健全，国家政策层面却始终强调土地的生计保障和社会稳定功能，强调土地流转和规模经营的发展必须“与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应”。
从局限性来看，土地承载的多种功能在快速分化，解决农民问题的出路日趋多元，继续忽视效率问题不利于农业现代化和农业竞争力提高。首先，土地承载的就业和增收功能在下降。2016年，全国第一产业就业份额下降到27.7%，全国农民工达到28171万人，农村集体经济组织成员中的劳动力从事农业的比重已经很低。同年，全国农民人均可支配收入中，家庭经营净收入占比下降到38.3%，第一产业经营净收入占比下降到26.4%，种植业经营净收入占比下降到19.7%，种地收入已不足农民收入的1/5。其次，土地承载的社会保障功能逐步被政府主导的农村社会保障体系替代。自2003年试点以来，全国新型农村合作医疗的参合率和筹资水平逐步提高，2017年各级财政对新农合的人均补助标准达到450元、农民人均缴费标准全国平均达到180元。自2009年试点以来，全国新型农村社会养老保险制度的推进速度超出预期，原定2020年前基本实现对农村适龄居民全覆盖的目标已于2012年提前实现，全国每人每月基础养老金标准由最初的55元提高到目前的70元，部分地区标准更高，如2017年北京城乡居民基础养老金标准达到每人每月610元。从2007年开始，最低生活保障制度由城镇拓展到农村，此后全国农村低保标准逐步提高，截至2017年9月，全国农村低保标准达到4211元/人/年，农村低保对象达到4078.2万人。第三，农民的出路不再局限于土地。在进入工业化、城镇化时代之前，土地是农民唯一的出路，土地兼并往往导致流民出现、进而导致社会动荡。进入工业化、城镇化时代之后，越来越多的农民在土地之外寻找出路。1978年我国城镇人口和乡村人口分别为17245万人和79014万人，如果城乡之间人口不流动，按照全国9.467‰的年均人口自然增长率推算，2017年全国城镇人口和乡村人口分别应为24903万人和114104万人，但实际分别为81347万人和57661万人，这意味着40年来全国有56444万人从乡村转入了城镇。贵州省湄潭县已实行近30年的“生不增、死不减”试验也表明，在工业化、城镇化时代，天无绝人之路，即使没有承包地，新增农村人口也可以在其他领域找到谋生之路，甚至生活得更好。
以上分析表明，随着时代的发展，土地的生计保障功能在减退，农民的出路在多元化。对越来越多的农民而言，继续持有承包地主要是为了心理上的安全感。诚然，目前政府主导的农村社会保障体系所提供的保障水平还不高、土地还能为部分农民提供一定的收入来源，为数众多的农村转移人口还没有融入城镇、处于不稳定状态。但从政策导向上看，与其把农民的生计保障继续寄托在一亩三分地上，不如在健全农村社会保障体系、促进进城农民市民化上采取措施。土地的生计保障功能在淡出，生产要素功能在彰显，这为创新农业经营体制提出了新要求，也提供了新空间。
顺应农业经营形态的结构性变化，以有利于捕获多种形式的规模经济为目标创新农业经营体制
农业是自然再生产与经济再生产相交织的特殊产业，劳动成果与劳动过程存在分离，对劳动过程很难实行及时、有效的监督，需要劳动者在劳动过程中具有高度的自觉性和责任感。而这种自觉性和责任感仅靠道德说教是不够的，需要合理的制度安排。家庭就是一种有效的制度安排，家庭成员结成了利益共同体，彼此之间搭便车的概率极低，无需进行高成本的监督。这是以家庭承包经营替代生产队集中劳动后我国农业实现快速发展的内在逻辑，也是目前家庭经营在全球农业中占主导地位的重要原因。然而，随着要素相对价格的变化、以信息技术为核心的现代农业科学技术的广泛运用，国内外农业经营形态正在发生深刻变化，甚至是颠覆性变化。
从国内看，服务外包、土地股份合作制和农业企业的发展对“农业天然适合家庭经营”提出了挑战。一是外包环节的增多使家庭承担的生产经营职能下降。从产前、产中到产后，农业生产经营可以分解成为若干个环节。在典型的家庭经营中，几乎所有这些环节都由家庭内部自己完成。但不同环节所需要的物质技术装备、人力资本是不一样的，规模报酬出现拐点时所对应的土地规模也是不一样的，有些环节通过服务外包由专业化的服务商完成更具效率。最早出现的这种环节是小麦收割，随着农业劳动力机会成本的上涨，雇请收割机收割比靠自家劳动力收割更划算。随着要素相对价格的变化、信息技术的进步，适合外包的环节越来越多，服务外包的覆盖面越来越大。据农业农村部统计，2016年，全国从事农业生产托管的服务组织有22.7万个，服务农户3656万户，托管服务土地面积1500多万公顷。二是土地股份合作制的发展直接替代了家庭的生产经营职能。与专业合作社只对部分生产经营环节进行合作、农户家庭继续保持独立生产经营主体地位不同，土地股份合作制中农户家庭把土地入股、由合作社统一经营。虽然农户家庭作为股东可以参与合作社的经营管理、家庭劳动力可以到土地股份合作社务工，但农户家庭不再作为一个独立的生产经营主体而存在。截至2017年6月底，全国家庭承包经营耕地流转入农民专业合作社的约742万公顷，约占全国家庭承包经营耕地流转面积的22.4%。三是农业企业的发展直接替代了家庭的生产经营主体地位。凭借资金、技术、管理和市场营销等方面的优势，一些工商资本租赁农户承包地发展高效农业，农户家庭除了收取租金外不再参与农业生产经营管理。特别是农业生产组织的工厂化、生产过程的流水线化，使劳动过程的监督效率接近工商业，超越了家庭经营在这方面的传统优势。截至2017年6月底，全国家庭承包经营耕地流转入企业的约348万公顷，约占全国家庭承包经营耕地流转面积的10.5%。
从国外看，土地、资本和劳动力结合方式的变化，使“家庭农场”撑破了家庭的外壳，趋近现代公司制企业。在目前发达国家的农业中，家庭农场从数量上看仍占绝大多数，但家庭农场呈现两极分化，占个数比重较大的小规模家庭农场提供的农业产出在下降，而占个数比重较低的大规模“家庭农场”提供的农业产出在上升，而且大规模“家庭农场”越来越背离家庭农场的本质属性、趋近现代公司制企业。以美国为例，家庭农场曾对其历史和文化产生了深远影响，家庭农场甚至被视作美国“国家特征”（national character）的一个重要方面。但近半个世纪以来，家庭农场逐步被大规模、依靠机械和雇佣劳动力的企业型农场所取代。据美国农业部数据，美国农业总产值的一半是由其最大的2%农场所生产的，73%是由占农场个数9%、平均面积10000亩（1676英亩）的大农场生产的。目前美国200万个农场，共雇佣60万到80万具有美国公民或长期居留身份的农业雇工，另雇佣100万到200万外来移民工。根据美国农业部的统计口径，“家庭农场”（family farm）指经营者及其家人拥有农场一半以上所有权，目前96%的美国农场是家庭农场。但按照家庭农场指主要依靠自家劳动力的农场的传统定义，美国大部分所谓“家庭农场”已不是典型意义的家庭农场，只能称作“部分产权属家庭所有的企业型农场”。
目前我国农业中农户家庭经营仍占主导地位。截至2017年6月底，在全国家庭承包经营耕地中，63.5%仍由原承包户自己经营，在36.5%的流转面积中有20.7个百分点流转入其他农户，农户经营合计达到家庭承包经营耕地面积的84.1%。但从发展趋势看，土地股份合作社、农业企业经营的耕地面积将继续增加；仍然由农户家庭经营的，服务外包也将继续发展。创新农业经营体制必须对这一变化趋势有足够的估计。
顺应代际差异的结构性变化，以契合农二代的行为特征为目标创新农业经营体制
我国农村社会结构正在发生千年未有之变革，突出标志是代际差异快速扩大。如果把开始实行家庭承包经营时分得了承包地的农民称作农一代，把1984年以后出生、未分得承包地的农民称作农二代，这两代人的就业选择、对土地的依赖和对乡村的眷恋程度、对城市和外部世界的适应能力都明显不同。这种不同，不仅影响我国城乡结构的变迁，而且影响“谁来种地”和乡村振兴。
从就业选择看，两代人存在明显差异。目前全国农业生产经营人员中，以农一代为主。据第三次全国农业普查，2016年全国农业生产经营人员为31422万人，其中，年龄在55岁及以上的为10551万人、占33.6%，年龄在36至54岁之间的为14848万人、占47.3%，年龄在35岁及以下的为6023万人、仅占19.2%，35岁以上的农一代合计占80.8%。与此相比，全国农民工中农一代占比更低、农二代占比更高。据国家统计局发布的全国农民工监测调查报告，2016年全国农民工为28171万人，其中，41岁以上的农一代为13015万人、占46.2%，40岁及以下的农二代为15185万人、占53.9%（见表1）。由于统计口径的原因，这两组数据揭示的代际差异比人们印象中的代际差异要小。如果有条件对全国农村集体经济组织成员中各年龄段劳动力的就业情况进行分析，会发现农一代和农二代之间存在更明显的结构性差异。四川省泸县的典型调查表明，农一代与农二代的就业结构的确存在更明显的结构性差异（见表2）。据清华大学中国农村研究院2012-2016年连续5年的暑期调查，纯务农人口平均年龄约55岁，比外出务工劳动力大16岁；受教育年限平均不到7年（妇女6年），比外出务工劳动力平均受教育年限低3年左右。
从居住地选择看，两代人的差异开始显现。农一代大多在农村有宅基地，通过家庭经营收入和外出务工收入的积累，在宅基地上不断建造更高质量的农房，既是为了给日后的生活提供保障，也是一种增加财富积累和成就感的载体。但农二代在城镇长期生活和定居的意愿正在增强，一个突出表现是在城镇购房的人在增加。例如，近年来农村新婚家庭在城镇购房的越来越多，而以前农村新婚家庭一般是把婚房建在村里。又如，农民工在务工地和城镇购房的也在增多，2009年全国仅有0.9%的外出农民工在务工地自购房；2016年全国进城农民工中，购房的已占17.8%，其中购买商品房的占到16.5%。在外买房的大多为替农二代着想的农一代，他们希望农二代能够在城市扎下根来。
从外出农民工返乡务农意愿看，两代人之间也存在较大差异。农二代是在我国工业化、城镇化快速发展的进程中成长起来的，比农一代就业机会更多，选择余地更大，因而离农倾向和进城定居愿望更强烈；农二代大多数没有种过地，对土地没有农一代那样的感情，对农村没有农一代那样的依恋。一些局部地区的抽样调查表明，农二代回乡务农的意愿很低。据对陕西389位新生代农民工的返乡务农意愿及其影响因素的调查，73.78%的人表示将一直留在城镇务工，不愿意返乡务农。据深圳市总工会对5000个样本的调查，新生代农民工中没有务农经历的占85.4%，只有1%的人愿意回农村务农。日本的情况也表明，是否有过务农经历，对外出务工人员是否返乡务农有重要影响。2015年日本新进入农业的人员为65030人，其中60岁及以上者为32300人、占49.7%，这些人大多在外出务工前曾在家务过农，类似我国的农一代。
代际差异对我国农业转型和乡村振兴的影响将逐步显现出来。农一代中，目前仍在务农者今后外出务工的可能性越来越低，目前在外务工者中的相当部分随年龄增长将逐步返乡；农二代中，目前仍在务农者中的大部分将外出务工，目前在外务工者中的大部分却不会返乡务农。顺应这一变化趋势，既需要进一步完善农业经营体制，为大量继续务农的农一代提供社会化服务，实现小农户和现代农业发展有机衔接；也需要深化农村集体产权制度改革，为退出农业农村的部分农一代和绝大部分农二代建立土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产份额权的市场化退出通道。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长）
