在快速前进城市化进程中，大都市郊区乡村，外来人口增加，人员复杂，带来了社会管理问题日益增多。如何才能从自治、法治到德治，构建乡村治理体系？日前，广州新观察“新时代乡村治理体系自治·法治·德治”圆桌会议上，来自各界的专家学者以乡村组织振兴为切入点，深入地探讨了如何突破城乡发展二元结构问题，解决广州乡村治理，真正走出一条广州自己的道路。
二元结构明显的广州乡村需要改变
广州市农业局副局长蔡伟科认为，现在广州二元结构是非常明显，广州中心城市很发达，和边远地区形成了很大的剪刀差。
他分析，广州农村人口260多万人，占了广州户籍人口的三成左右。“从农村整体来说，广州农村基本上从类型上可以分为三种：城中村、近郊村、远郊村。城中村经济普遍发达，由于城市的发展带动了土地的增值，经济效益非常好。但违章用地、违章建设比较突出，外来人口多，社会管理压力比较大。城郊村是发展中的城中村，经济处于起步阶段，带来了大量的建筑物，外来人口逐步增加。这就带来了很多社会治理问题。远郊村，也就是从化、增城、南沙等地的一些农村，经济不发达，老年人比较多，人口空心化，存在儿童教育问题、老人养老问题，以及产业落地等一系列社会问题。”
在蔡伟科看来，共性问题就是，城市化发展，城乡剪刀差越来越大，二元结构问题没有从根本上解决。
他告诉记者，十九大以后，广州市实施乡村振兴，农业局做了大量的调研工作和顶层设计，也发现了一些问题。“过去一是一些村支部软弱涣散，支部领导核心作用不强；二是村干部责任心不强，工作被动开展；三是个别农村黑恶势力长期盘踞、死而不僵；四是村务工作不透明，监督不到位；五是村规民约及相关制度与发展现状不适应。”这些问题正在逐步得到解决。
另外，还存在一些发展中的新问题，“例如，上世纪九十年代开始搞股份制改革，形成共识就是生不增、死不减，但是到今天二孩政策的落地，股份的分红问题就产生了很多矛盾，这就存在着村规民约的修订问题。”蔡伟科说。
新形势下需要探索新的乡村治理模式
“税费改革以前，乡镇政府和村的联系非常紧密，因为他们要发动村的生产，要向村征收农业税，现在不征收农业税了，大量财政来源已经没有了。乡镇政府与乡村的联系就松散了。”华南农业大学公共管理学院院长张玉说。
他认为，“目前，中央试图以项目的方式对基层进行治理，并提高乡村的公共服务水平，这就给乡镇政府划定了新的目标与任务。”
在华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师文宏看来，农村的干部和农民之间的关系，原来是“我要你干什么你就得干什么”，现在是“我现在让你干，有多种任务来控制你”。但他又说，现在情况发生了比较大的变化，因为国家开始重视农村，重视乡村的建设，所以大量的财政资源可以反哺农村，进行精准扶贫、农房改造等。
因此，“目前乡村治理两大主题还会涉及到一个问题的转向，内部生产和资源的分配问题，怎么样搞好生产，生产资料在国家社会和个人之间怎么分配的问题。”广州市增城区委常委、组织部部长陈小华认为，“这些资源进入之后，我们就会发现另外一个问题了，这就是农民开始关注自己如何竞争和获得分配的问题，而这个问题又会涉及到农民和乡村领导之间的关系。”
在他看来，这种新情况的出现，还会涉及到平衡的关系，政府讲法治、讲契约、讲市场、讲德治、讲社会自治。因此政府、市场和社会的关系如何定位，就应该重新建立新的乡村治理模式。他认为，新的乡村治理模式其中最重要的一环就是推动乡村组织振兴。“乡村振兴是一个系统工程，在其基本体系和基本内容中包含了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。而这其中，组织振兴是最基础也是最核心的关键一环。”
广州探索共建共治共享新模式
蔡伟科告诉记者，近年来广州针对乡村出现的新形势，探索出了共建共治共享新模式。
他说，农村基层治理最重要的就是不能忘记农民是主体，“乡村治理围绕农民参与度开展。‘共建’即共同参与社会建设。通过一系列的政策安排，确保人民有获得感、幸福感和安全感。‘共治’即共同参与社会治理，这是人民群众一项重要的权利。‘共享’即共同享有治理成果。推动‘自治法治德治’，打造共建共治共享新格局。”
他以从化区鳌头镇西塘村为例子，展示了共建共治共享新模式所取得的成绩。
蔡伟科说，近年来，西塘村大力开展平安创建、文明示范村创建、法治强村建设、特色小镇建设等行动，农村面貌发生了深刻变化。2016年该村已无发生上访闹访等群体性事件，无帮教人员重新犯罪、无人员吸毒、无刑事案件发生，社会大局稳定，群众安居乐业，西塘村从人均收入不足千元的“后进村”“贫困村”，到人均收入突破16000元的“先进村”“示范村”。从高峰时期近百人涉毒的“问题村”，到2016年实现吸毒、复吸人员“双零”佳绩的“平安村”“法治村”。该村的变化可以说是天翻地覆，这些变化都是由于共建共治共享治理新模式带来的。
增城区委常委、组织部部长陈小华说，增城在乡村治理方面着重以乡村组织振兴为突破口，强化组织领导，举全区之力高标准推进乡村振兴。
首先开展整顿软弱涣散村（社区），提升党组织凝聚力。实施“头雁工程”，选优配强农村第一书记。成立区委实施乡村振兴战略领导小组和专项工作组，由区领导带头当好“一线总指挥”。并且以一系列“三年行动计划”为抓手，形成系列指导“组合拳”，区领导和镇街领导带头加强挂点帮扶，把职责任务传导到基层“最后一公里”。
此外，增城区强化基层投入，牢固树立“大抓基层”的鲜明导向，坚持人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜，全面加大农村基层党建和产业振兴投入力度。“近5年来农村基层党建投入超过7亿元，区累计投入7000多万元完善村（居）公共服务中心建设。”陈小华表示。
他告诉记者，增城区下围村就是通过共建共治共享提升乡村治理水平的一个很好的例子。以前村庄“脏乱差”现象普遍，治安问题多，群众抱怨、干部无奈。该村不仅实施了组织振兴措施，还以规范村民代表会议制度为核心，推行“民主商议、一事一议”村民自治新模式。在村里建设一个庄严的议事大厅，形成一套民主的议事制度，打造一系列村务公开平台（政务公开栏、微信公众号、村中广播），让村中事务均在阳光下依法开展。
其实，下围村只是在“共建共治共享”中的一个普通案例。“目前我们以党建为引领，率先探索以民主议事为主要内容的村民自治新实践，得到了创新和突破。我区在广州市各区中率先探索推行在党的领导下的‘民主商议、一事一议’议事决策机制做法得到上级的肯定，并已在全广州市推广，中央电视台《将改革进行到底》栏目，第三集《人民民主新境界》对此进行了专题报道，中央改革办《改革情况交流》刊登了专题经验材料。”陈小华说。
据了解，目前增城实现村（居）民议事厅全覆盖。历时4年，由区级财政投入2908万元，支持284个行政村、57个社区建设村（居）民议事厅，实现了全区每个村（社区）100%覆盖。
