2018年是改革开放40周年，改革从农村发端并取得突破。农村工作领导体制和政策决策机制创新，是农村社会制度变革的重要组成部分，是推进农村改革的体制机制保障。全面分析我国农村工作领导体制和政策决策机制演变的历程和实践、系统总结我国农村工作领导体制和政策决策机制创新的做法和经验，对深化党和国家机构改革、完善农村工作机构职能体系，处理好顶层设计和基层探索的关系、充分发挥市场决定性作用和更好地发挥政府作用，推进农村治理体系和治理能力现代化、推进农业农村现代化具有重要意义。
健全农村工作领导体制
经过40年的探索和实践，我国逐步形成了党委统一领导，党政齐抓共管，农村工作综合部门组织协调，有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。
农村工作领导体制的演变过程。改革开放以来，农村工作领导体制的变迁大体经历了三个阶段：1978年-1993年，先后设立国家农业委员会和中共中央农村政策研究室，作为农村工作综合部门，负责组织协调农村工作。1993年-2018年，成立中央农村工作领导小组，下设办公室，作为农村工作综合部门，负责组织协调农村工作。2018年3月后，为加强和改善党对农村工作的领导，中央决定组建农业农村部，中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，负责组织协调农村工作。
中央农村工作领导小组及其办公室。中央农村工作领导小组是中央领导农村工作的议事协调机构，成员由中央和国家机关有关单位组成。自1993年3月成立以来，根据经济社会发展的需要和机构改革的要求先后做出了一些调整和变化。1998年，由中央财经领导小组办公室、国家发展计划委员会、科技部、财政部、水利部、农业部、中国人民银行、全国供销合作总社、国家林业局等9个单位组成。2003年，除国家发展计划委员会调整更名为国家发展和改革委员会之外，其他成员单位没有变化。2006年，在原有成员单位的基础上，增加中共中央组织部、中央宣传部、中央机构编制委员会办公室、中央农村工作领导小组办公室、教育部、民政部、劳动和社会保障部、国土资源部、交通部、卫生部等10个单位。2007年，在原有成员单位的基础上，增加建设部为成员单位。2008年，除劳动和社会保障部调整更名为人力资源和社会保障部、交通部调整更名为交通运输部、建设部调整更名为住房和城乡建设部之外，其他成员单位没有变化。2010年，在已有成员单位的基础上，增加商务部为成员单位。2013年，除卫生部与计生委调整合并更名为卫生计生委之外，其他成员单位没有变化。2018年3月后，除农业部调整更名为农业农村部、国土资源部调整更名为自然资源部、卫生和计划生育委员会调整更名为卫生健康委员会、国家林业局调整更名为国家林业和草原局、中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部之外，其他成员单位没有变化。目前，中央农村工作领导小组成员由20个单位组成。
中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，主要职责是统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策。组织开展农村重大问题调查研究;研究起草“三农”工作重要文件;组织协调国家有关部门之间的涉农工作事宜;承担完成中央交办的“三农”工作重要任务等。
完善农村政策决策机制
经过多年的探索和实践，我国基本确立了在党中央国务院领导下，分管领导主持，综合部门牵头，有关部门参加的农村政策决策体制和分工机制。
中央农村工作会议文件起草。中央农村政策的制定，在中央分管农业农村工作负责同志主持下开展工作，由中央农办主任具体负责。文件起草组，通常情况下，设3个小组。
一是领导小组，由中央农办、国务院办公厅、中共中央政策研究室、国务院研究室、国家有关部委等单位的分管领导组成。
二是调研小组，由中央农村工作领导小组部分成员单位分管司局负责人、其他有关单位分管司局负责人和长期从事“三农”问题研究的有关专家学者组成。
三是工作小组，由调研小组的部分成员、中央农村工作领导小组部分成员单位分管司局和其他有关单位分管司局的有关人员组成。
中央农村政策措施落实分工。根据有关部门职能，落实有关政策措施部门分工，明确牵头单位和参与单位，牵头部门对分工任务负总责，其他部门根据各自职能分工配合，建立工作机制，抓好落实工作。
对各部门承担的分工任务，属于制度建设的，抓紧研究提出设计方案;属于项目实施的，抓紧制定实施工作方案;属于原则性要求的，研究提出推进工作意见和措施。
国务院负责督促检查各项任务的落实情况，各牵头部门在当年10月底前将牵头负责分工任务的落实情况报送国务院办公厅。国务院办公厅负责与有关部门的协调与沟通，在当年11月底前将各项分工任务的落实情况汇总报送国务院。
农村政策制定形成过程
党的十六大以来，我国“三农”重要政策法律文献的形成过程表明，从主题确定到调查研究，从文本起草到审议通过，已经形成了一套比较完整的制度规范和工作程序。
确定主题。2010年新年伊始，新华社受权发布了《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。这是新世纪以来党中央国务院下发的第7个一号文件，与前6个一号文件，既一脉相承，又突出创新。从2004年到2009年，党中央国务院连续发出6个指导“三农”工作的一号文件，粮食连续6年实现增产，农民收入连续6年较快增长，农村体制机制创新取得新的突破，农村民生改善与农村社会和谐稳定。但是，农业和农村发展还面临着不少矛盾和问题：一方面，长期制约农业和农村发展的因素尚未根本消除，农业基础不牢，农业设施装备落后，农业劳动生产率低，城乡经济社会发展失衡，收入差距仍在拉大;另一方面，新的矛盾和问题不断显现，全球经济复苏进程缓慢曲折，农产品价格影响因素日益复杂，极端天气事件明显增多，农业和农村经济发展的不确定性显著增强。面对国际金融危机的严重冲击以及“三农”工作出现的新形势，既要继续贯彻落实前6个一号文件的强农惠农政策措施，又要及早谋划2010年的中央一号文件及需要出台的政策措施。在这种背景下，加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础，越来越成为大家的共识，并将其确定为2010年中央一号文件的主题。
调查研究。早在2009年1月23日，中央政治局举行第11次集体学习时，时任中共中央总书记胡锦涛就再次明确强调：必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚定不移走中国特色农业现代化道路，加快推进社会主义新农村建设，更加扎实地做好“三农”工作。5月22日举行的中央政治局集体学习，胡锦涛又专门强调：要适应统筹城乡发展新形势的要求，抓住社会保障制度建设的薄弱环节，开展新型农村养老保险试点，制订实施适合农民工收入低、流动性强特点的参加养老保险的办法。胡锦涛总书记高度重视“三农”形势的发展变化，分别到江西、北京、黑龙江、云南、新疆、山东、河北等地考察，深入基层农户、农业产业化龙头企业、农业院校、少数民族地区进行调研，讨论研究解决“三农”问题。时任中共中央政治局常委、国务院总理温家宝同志也多次强调：要站在战略和全局的高度，下更大决心、花更大气力、采取更有力的措施，着重解决好“三农”问题。2009年9月到10月，时任国务院副总理回良玉分别在杭州、哈尔滨、北京召开三次座谈会，与全国有关省区党委和政府分管负责同志、中央国家机关有关部门负责人、部分全国人大代表和政协委员、长期从事农村工作的老同志、专家学者和大型涉农企业负责人交流讨论，进一步听取大家的意见和建议。2009年8月到9月初，中央农村工作领导小组办公室，分别召集近20个省区党委农村工作综合部门的负责人，在湖北和江苏一起开展调查研究，边调查边座谈。
文件起草。2009年7月，中央就提出要求，及早筹备年底的中央农村工作会议，考虑起草2010年的中央一号文件。2009年10月13日，党的十七届四中全会一结束，时任中央就批准成立文件起草组。中共中央政治局委员、国务院副总理、中央农村工作领导小组组长回良玉同志主持起草工作。来自中央和国家机关23个部门的50多人集中办公，开始了近3个月的文件起草工作。文件起草组人员认真学习领会胡锦涛、温家宝关于“三农”工作的重要指示精神，分析研判“三农”形势，初步拟定文件主题，讨论研究写作大纲。胡锦涛、温家宝在听取文件起草组汇报后，对2010年一号文件的主题、框架和内容给予明确指示。文件起草组在深入学习领会胡锦涛总书记、温家宝总理指示精神的基础上，对文件内容进行了讨论、修改，再讨论、再修改，经过反复推敲、仔细打磨之后，文件起草组提交了文件送审稿。
审议通过。2009年10月26日，中央农村工作领导小组召开会议，对文件送审稿进行了审议，根据审议意见，文件起草组再次进行了修改。12月9日，国务院常务会议对修改后的送审稿进行审议，提出了修改意见，根据审议意见，文件起草组连夜对送审稿进行了再次修改。12月10日，中央政治局常委会议对送审稿进行审议，提出了修改意见，胡锦涛总书记明确要求，必须确保粮食生产不滑坡，农民收入不徘徊，农村发展好势头不逆转。12月27-28日，中央召开农村工作会议，讨论《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(讨论稿)》。12月29日，根据会议代表提出的意见，文件起草组作了第4次修改，并将修改后的文件送审稿再次上报，经党中央国务院审定同意后，于12月31日晚付印，2010年元旦发出。据文件起草组负责人介绍，2010年中央一号文件紧紧围绕统筹城乡发展和夯实农业基础这个主题，提出了5个方面27条政策措施，对当前农业和农村发展中的重大问题做出了鲜明的回答，对在新的历史起点上推进农村改革发展工作做出了全面部署。
改革的基本经验及启示
坚持适应发展阶段要求完善机构职能。从农村工作领导体制及其机构职能演变的过程看，每次农村工作领导机构的设置和职能的调整，都反映了当时经济社会发展阶段的需要和机构改革总体部署的要求。既加强和改善了党对农村工作的领导，又体现了中国的国情和特色要求。对我们深化党和国家机构改革、完善农村工作机构职能体系提供了经验和启示。
坚持公开透明原则和民主科学精神。从农村工作文件起草和农村政策制定过程看，文件起草工作由不同机构、不同层次、不同方面的人员参与，具有广泛的代表性;农村政策制定过程包括主题确定、调查研究、文件起草、审议通过等主要环节，形成了一套比较完整的制度规范和工作程序。文件起草和政策制定过程体现的公开透明原则、科学民主精神值得发扬光大，对我们科学制定农村政策、完善落实有关措施提供了经验和启示。
正确处理顶层设计和基层探索的关系。文件组成员和有关方面通过开展调查研究，发现当时农业农村发展中存在的突出问题，分析问题形成的主要原因，发现基层好的做法和经验，总结基层的探索和实践，形成农村工作政策法规文件。在文件制定和政策形成过程中，中央的顶层设计是以基层的探索实践为基础的，基层的探索实践又为中央的顶层设计提供了来源，整个过程体现了顶层设计与基层探索相互作用、相互促进的关系，为我们科学制定和完善落实农村政策提供了经验和启示。全面深化农村改革，既要做好顶层设计，加强规划指导，更要充分发挥亿万农民的主体作用和首创精神，尊重农民的选择和创造。
正确处理市场作用和政府作用的关系。改革开放40年来，在党的领导下，出台了4个指导农村工作的中央全会决定，实施了20个指导农村工作的中央一号文件，主题是坚持不懈地推进农业农村市场化改革，主要内容包括创新完善农村基本经营制度、放开市场盘活农村资源要素、培育农业农村市场经济主体、完善调控促进农村经济发展，政府在改革过程中发挥了积极的作用。全面深化农村改革，要发挥政府在规划引导、政策支持、市场监管、法治保障等方面的积极作用，更要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这既是40年农村工作领导体制决策机制改革的基本经验，也是今后我们必须遵循的一项基本原则。
(宋洪远：农业农村部农村经济研究中心主任)
