摘 要：宅基地是中国农村土地制度安排中最特殊、利益影响最敏感的一块地, 也是一直以来各方争议最大、改革最滞后的一块地。现有宅基地使用权具有无偿分配、长期持有、交易受限等典型的福利制度特征, 在实践中面临用地无序扩张与闲置浪费并存、非法入市交易大量存在等问题, 这构成了宅基地制度改革的现实逻辑基础。本文应“三权分置”的宅基地改革需要, 围绕产权、市场和管制三个基本制度要素, 提出“拓展权能、交易赋权与适度管制”的宅基地制度改革线索。依循改革线索, 提出立法改革的具体举措及配套政策。
关键词：宅基地; 产权细分; 交易赋权; 政府管制;
一、问题提出
在中国40年的农村改革历程中, 土地制度改革一直处于核心地位, 既是最具中国特色的重要议题 (罗必良, 2018) , 也是实施乡村振兴战略的关键解锁点。其中, 农村宅基地制度的创新对于促进农村集体经济发展与产业兴旺、节约利用土地资源、改善农村生态环境促进生态宜居、赋予农民更加充分的土地财产权益、促进农民增收均具有重要的激活作用与溢出效应。
中国农村宅基地制度形成于上世纪60年代, 是农村土地制度安排中最特殊、利益影响最敏感的 (刘守英, 2017) , 也是一直以来各方争议最大、改革最滞后的。但是, 经过40年的改革开放, 中国经济已经和正在发生一些重要的趋势性变化, 进入了加快转型和全面转型的新阶段 (魏后凯等, 2017) , 客观上已然对该制度形成了巨大的冲击, 势必要求国家在顶层制度设计、法律政策上做出相应调整, 推进改革。自2007年颁布《物权法》以来, 国家连续出台了一系列关于宅基地的改革政策, 2015年开始推进宅基地的改革试点工作, 各地涌现了宅基地指标交易、宅基地换住房、宅基地拆旧复垦、“集地劵”等多样化的改革实践模式。目前宅基地制度改革已成为农村“三块地”改革试点中最活跃的领域, 在改革中所占的份量越来越大。
如何推进新一轮的宅基地制度改革?尽管在理论观点和实践模式的选择上歧见纷呈, 但学理逻辑和国家政策的基本指向一致, 即通过“赋权让利”以改善资源配置效率并促使农民获得更多财产性权益。为此, 需要进一步明确两个问题:一是如何赋权, 由此拓展农民的土地权能;二是如何盘活, 让农民获得更多的土地财产权益。理论上, 权利分割及其土地权利体系的构建, 是土地赋权的基础和前提条件, 但产权盘活则取决于产权实施的基本工具——市场交易和国家的适度管制 (巴泽尔, 1997;龙开胜, 2016) 。由此, 本文围绕产权、市场和管制三个基本制度要素, 考察农村宅基地的制度特征、实践挑战及其改革逻辑, 提出“权能拓展、交易赋权与适度管制”的宅基地制度改革线索。
二、 宅基地制度的历史演变、现状特征与实践挑战
(一) 制度演变的三个阶段
宅基地一词带有浓郁的民族性, 为我国法律所独有 (陈小君, 2010) , 既有其独特的社会政策落实内涵 (郑尚元, 2014) , 也残存着一丝挥之不去的意识形态色彩 (刘承韪, 2012) 。自新中国成立以来, 在农村宅基地制度的演变过程中, 公平福利追求与经济效率逻辑始终是两个根本性的影响因素, 但是根据不同阶段两者发挥作用及其影响的权重不同, 可以划分为三个发展阶段。
1.新中国成立初期和农业合作社时期:宅基地私有产权。土地革命时期, 国家通过“打土豪, 分田地”, 直接赋予了农民土地私有产权。1949年出台的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定“凡已实行土地改革的地区, 必须保护农民已得土地的所有权1”, 为农民享有宅基地所有权提供了法律层面的依据, 也为1950年《中华人民共和国土地改革法》制定确定了改革的基本方向。1950年《土地改革法》规定, 保障农民土地及其财产不受侵犯, 一切土地所有者有自由经营、买卖及出租土地的权利。1954年《宪法》对完整的私有土地权利也作了原则性的规定, 国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权, 以及私有财产的继承权。尽管在农业合作社时期, 农地经历了从私有到集体所有的转变, 但农民宅基地及其房屋私有属性在此期间依然得以保留。1956年《农业生产合作社示范章程》规定, 社员原有的坟地、房屋地基不必入社。
总之, 该阶段国家直接赋予农民宅基地私有产权, 兑现了党对农民的基本政治承诺, 有效保障了农民的生活和生产, 巩固了国家新生政权。
2.人民公社化时期至2006年:宅基地“所有”与“使用”分离及其改革微调。人民公社化运动造就了高度超前的公有化改造运动。1961 年《人民公社条例》第16 条规定, 全大队范围内的土地都归生产大队所有, 固定给生产队使用, 明确了非生产性的宅基地也属于集体所有。1962年中共中央颁布的《农村人民公社工作条例修正案》规定, 生产队的土地, 包括社员的自留地、自留山、宅基地等, 一律不准出租和买卖。1963年3月颁布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中重申“社员的宅基地, 包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地, 都归生产队集体所有”, 首次提出了“宅基地使用权”概念, 初步形成了宅基地使用权制度的基本框架, 主要包括:宅基地使用权凭集体成员资格无偿取得, 长期持有;宅基地使用权仅限在集体组织内部的成员间交易, 但地基上房屋归农户所有, 可以买卖、租赁和抵押等。
改革开放后, 宅基地使用权制度并未做出大的调整, 主要是在法律、政策制度上予以进一步的规范, 对宅基地使用权申请审批、转让等做了更严格的限定, 逐步收紧了农民取得宅基地使用权的资格。1982年《宪法》、1986年、1988年和1998年《土地管理法》规定, 宅基地属于集体所有, 出卖出租后再申请宅基地的, 不予批准。1982年《村镇建房用地管理条例》、1986年和1988年的《土地管理法》规定, 城镇非农业户口居民建住宅可以经申请审批获得, 但1999年《国务院办公厅关于关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》规定, 农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年原国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》提出, 要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定, 严格宅基地申请条件, 将宅基地流转禁止主体的范围由“城市居民”扩大为“城镇居民”。
该阶段宅基地使用权制度强调了农民与集体基于土地的身份关系, 充分体现了宅基地的居住保障功能, 对维护农民的基本生存权, 确保农村社会稳定发挥了积极作用。但是, 随着中国城镇化进程的加速发展, 以保障农民居住福利为导向的宅基地制度弊端逐渐显现, 越来越不适应于“人地分离”的社会现实和发展需求。
3.2007年至今:宅基地使用权独立成“权”及其“三权分置”探索。2007年颁布的《物权法》, 将宅基地使用权上升为法定的用益物权, 从立法层面保障了宅基地的财产性, 是影响最为深远的一次法规修订, 被视为宅基地制度改革的一次飞跃。但是《物权法》关于宅基地使用权的规定中, 仅赋予了农民对宅基地的占有、使用权利, 未赋予收益、处分权能。同时, 《物权法》未提及宅基地所有权概念, 也未界定宅基地所有权与使用权之间的权利界限及其相互关系。毫无疑问, 宅基地使用权走向物权化, 有利于保障农民的财产权益, 实现以用益为目的的“物尽其用”, 提高土地资源的利用效率, 但《物权法》的修订并未赋予农民对宅基地的收益权和处分权。刘守英 (2014) 等认为, 改革仍未有实质性的突破。
十八届三中全会《决定》提出, 保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度, 要求选择若干试点, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入的渠道。2015年原国土资源部在全国选取了15个县 (市、区) 进行改革试点, 2017年将试点增加到33个。为进一步深化改革, 2018年原国土资源部会议提出, 探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权, 适度放活宅基地使用权。同年中央一号文件提出, 探索宅基地的“三权分置”改革, 适度放活宅基地和农民房屋使用权, 不得违规违法买卖宅基地。
宅基地使用权的物权化及其“三权分置”探索, 体现了宅基地制度改革从重视宅基地的居住保障功能转向了财产权益功能, 从重视宅基地的社会属性转向了经济属性。
(二) 制度现状的三个特征
由于宅基地的集体所有权性质不可改变, 因此本文仅在必要之处简要提及, 将分析讨论的重点集中于宅基地的使用权制度。
1.宅基地使用权的取得:人地捆绑, 无偿分配。依据我国现行法律政策规定, 宅基地使用权的取得以具有集体经济组织成员资格身份为前提, 通过申请审批无偿获得。在《土地管理法》颁布前, 宅基地的申请审批程序相对简单, 农民向生产队或生产大队提出申请后, 经人民公社批准审核即可。《土地管理法》颁布后, 宅基地申请审批程序更为严格和繁琐, 需经村民申请、村委会公示与乡 (镇) 审核之后, 再报县级人民政府批准。宅基地“人地捆绑, 无偿取得”的分配制度, 充分体现了宅基地制度的福利保障特征。
2.宅基地使用权的持有:一户一宅, 长期使用。农村居民的居住保障以户为单位。为了保护耕地, 防止宅基地使用权人滥用权利, 保障农民住房保障福利的公平性, 我国对宅基地使用权获得作了“一户一宅”的限制性规定。1986年颁布、2004年修改的《土地管理法》第62条规定, 农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是, 至今对于宅基地使用权并没有期限限定, 农民可以无成本地长期持有。
3.宅基地使用权的转让:房地分离, 交易受限。宅基地的赋权体系形成“三重权利”的复杂结构, 即宅基地所有权属于集体, 使用权属于农户, 但宅基地上的房屋属于农户所有, 具有私权性质。在交易赋权上, 住房财产权可以抵押担保、转让和买卖, 但宅基地使用权仅能在本村集体组织内部成员之间无偿转让, 不能抵押、出租和买卖给村集体之外的成员。尽管写在纸上的“三重权利”设置及其交易赋权制度不存在任何问题, 但是, 农民依法获得的“地基”与建在“地基”上的民宅在实物形式上必然是不可分离的整体 (郑尚元, 2014) 。法定赋权上的“房地分离”, 与实物形式上“房地不可分离”, 两者之间必然形成矛盾冲突, 要么因法律上的禁止使得宅基地及其房屋无法实现市场化, 限制了农村资源资产的流动性, 导致农民在宅基地上的大量投资沉淀为“死资本”;要么因法律上的禁止并不能杜绝事实上的交易, 导致把事实上的交易置于不合法无人监管地带, 造成大量的法外无秩序。 (2)
(三) 制度实践面临的两大矛盾
不同的制度安排, 对行为主体具有不同的激励和约束功能, 导致不同的资源配置效率 (Coase, 1937;Libecap, 1986) 。传统的宅基地制度在实践中, 引致了两大矛盾问题。
1.宅基地用地无序扩张与闲置并存:资源利用低效与耕地保护目标之间的矛盾。宅基地取得与使用无成本约束, 退出无补偿, 加之地方国土主管部门与公安部门关于分家立户的标准互为前提、相互矛盾 (3) 且一直未予以明确, 使得宅基地使用权“不用白不用”、建新不拆旧成为大多数农民的理性选择2, 多占、乱占宅基地的现象日益严重, 陷入了住房用地无序扩张与闲置浪费的双重困局。2000—2010年期间, 全国农村人口减少1.33亿人, 农村居民点用地反而增加了3045万亩, “人减地增”的逆向演进态势明显;同期, 新增农村闲置住房5.94亿平方米, 折合市场价值约4000亿元 (魏后凯等, 2017) .2016年本课题组对全国九省2704个农户的调查表明, 有654户农户拥有二块以上的宅基地, 占农户总量的24.19%。据估算, 全国农村空心村整治存在760公顷潜力, 实现城乡统筹的远景理论潜力值是1.49亿公顷 (黄文山, 2012) 。宅基地用地无序扩张与浪费闲置并存的低效利用, 一方面使得农民大量进城所需的城市用地指标难以得到满足, 制约了城市化发展, 进而反过来影响农民进城及其融入城市的市民化进程;另一方面, 也使得国家最严格的耕地资源保护政策难以贯彻落实, 与国家粮食安全、生态安全目标相冲突。
2.宅基地市场交易逆势发展:法定产权与事实产权之间的矛盾。在法律规定上, 我国禁止宅基地使用权超出本村集体经济组织范围进行转让, 不得用于集体之外的非农建设, 也禁止用于抵押担保。但是, 随着工业化和城镇化加速发展, 开放市场下的“人地分离”及其农民的分层分化, 宅基地及其住房需求快速地大量扩张, 实际操作中农民往往将宅基地与房屋打通交易, “地随房走”, 大量宅基地非法入市, 尤其是沿海地区大中城市的近郊区。法律规定上的“禁止交易”并不能杜绝实际运作中的“事实交易”, 导致“非法的帽子满天飞”, 城乡居民联建、建造对外销售的“小产权房”等法外现象大量存在, 致使遗留累积的各种社会矛盾问题日趋突出, 既扰乱了正常的土地管理秩序, 也对国家法律的约束力提出了严峻挑战。2017年土地卫片执法检查图斑显示, 广东欠发达地区湛江市的农村宅基地违法用地达2479宗, 违法用地面积为909.27亩, 违法宗数和面积分别占到了全市违法总量的80%和48%。法律规定与事实产权运作之间的矛盾现象, 彰显了依法治国背景下尊重宅基地使用权财产功能及其进行交易赋权的必要性。
三、宅基地制度改革的理论线索
权利丧失是贫困的根源之一 (阿马蒂亚·森, 2001) 。如何改革和完善宅基地制度, 通过“赋权让利”, 提升资源利用效率并促使农民获得更多的土地财产权益, 一直被学界和政界反复强调。显然, 财产权利的结构不同产权实施的工具选择不同, 使得所实现的资源配置效率与财产收入分配结构是不同的。本文从产权、市场和管制三个制度构成的基本要素出发, 阐明宅基地制度改革的理论线索。
(一) 从所有权转向产权:产权细分与权能拓展
土地财产权利体系构建是赋权强能的前提条件。在经济学上, 产权是一束权利 (巴泽尔, 1997) 3, 而且权利束并非是先验存在的一种固定结构, 它内生于社会经济变迁的根本性力量而动态演进。一般而言, 随着新信息新知识的获得, 资产的各种潜在有用性被不同领域的人们不断发现, 产权权利束的内容越来越丰富 (巴泽尔, 1998) ;它不仅包括传统的排他性的占有权、使用权、收益权、转让权, 还包括资产的安全权、管理权和剩余索取权等 (李胜兰等, 2011) 。经济学家从产权的动态性、复杂性和可实施性出发, 主张“物尽其用”的功能主义方法论, 强调产权的分割、处置和交易 (张曙光等, 2012) , 关注附着在资源上的各项产权权利及其产权实施行为, 为土地权利体系的构建创造了空间, 推动我国从重视所有权制度到强调以用益为目的土地产权制度改革。
只有进行产权细分, 才有更多的权利可以在国家、集体和成员之间进行分割, 才能赋予农民更多的土地产权权利。但是, 我国法律体系承继的是大陆法系以绝对所有权为核心的物权体系, 导致人们往往在绝对意义上理解和贯彻土地所有权 (高圣平, 2014) 。要使经济学的权利束及其产权细分的理论主张符合法律阐释逻辑上的农村土地财产权, 需要从产权细分原则出发解构绝对土地所有权。目前针对宅基地改革提出的“三权分置”探索, 就是以权利束及其产权细分理论为导向的改革举措, 但在土地法财产权利体系构建上, 需要突破“物权法定”原则, 不仅允许在所有权之上设定多个他物权, 也要允许在他物权上再做权利细分, 由此构建起不同层次他物权的土地财产权利体系, 为赋予农民更多具有实际经济含义的可操作的产权权利, 提供制度基础和现实可行性。
(二) 从土地福利保障转向土地财产功能:交易赋权与多元盘活
经济学角度所讲的稀缺性与经济效率, 是用市场价格来衡量的。在市场机制作用下, 通过产权细分及其交易, 将权利赋予出价最高者, 能解决资源归属与利用之间矛盾, 最有效地发挥资产权利的用途, 改善资源配置效率, 实现财产价值。如果对交易转让权进行不当限制, 产权界定将在很大程度上失去意义, 导致产权权利成为虚幻的权利。一旦因产权受限而背离市场交易, 将导致如下后果:首先, 资源不能流向对其评价最高的行为主体, 损害资源配置效率;其次, 由于产权主体间的需求冲突不能通过竞争性的市场交易方式得以解决, 导致竞争缺乏, 租金耗散;最后, 因产权受限, 人们无法进行正式合法交易时, “地下交易”就会进入, 导致隐形的非法交易大量出现, 出现管制无序甚至缺失的问题。总之, 从权利束及其产权细分的原则出发, 赋予交易转让权, 是促使静态权利与动态权能有机结合、最大化实现“物尽其用”的资源配置效率、并有效保护农民的财产权益的根本途径。
从市场化改革的总体要求看, 赋予农民财产交易转让权是改革的应有之义。中国快速城镇化下, 城乡人口流动日益活跃, 土地之于农民, 由保障功能逐渐转化为财产功能 (罗必良等, 2012) 。但由于现阶段国家财政转移支付能力有限、农村社会保障体系尚未健全, 人们长期持有一个根深蒂固的观念, 认为必须充分考虑集体土地上所赋予的生存和发展之间的矛盾, 这种矛盾心态在立法上表现为, 试图把“农村土地保障目标”和“实现土地市场效益”两大目标混同在同一套制度之中 (汪洋, 2014) 。事实上, 只有对宅基地使用权的“初始取得”与“自由流转”两个阶段进行适当区分和切割, 并构建起与市场交易风险相匹配的新型居住保障制度, 才能达到既激活土地财产功能, 又有效保障农民居住生存权的双重目的。
(三) 从过度管制转向适度管制:公共利益与用途管制
物权不仅是基于物的人和人之间权利关系, 也涵盖因物而产生的责任。对财产权的“合理使用”, 以不与法律和社会公共利益相抵触为原则。为了维护社会公共利益, 政府适当的产权管制是必要的。宅基地利用不仅涉及到保障农民居有定所的社会稳定问题, 也与国家耕地保护、生态保护、粮食安全等公共目标相关, 还涉及到统筹城乡公共服务设施用地的公共服务空间的构建, 离不开国家对宅基地利用的适度管制。但是, 对于同是建设用地的宅基地, 以城镇居民、农村居民 (集体组织成员) 的“身份”为界, 限制农村宅基地使用权的交易流转, 则可能是用错了宅基地管制的方向, 误解了宅基地管制的目的和管制的基本规则 (杨一介, 2018) 。基于公共利益的宅基地利用管制, 应主要局限于土地利用规划、用途管制及其违法用地的监管。
四、宅基地制度改革的操作路径:立法回应与配套政策
新的权利对应于新的经济力量产生 (蔡立东等, 2017) 。必须重视传统的宅基地制度所面临的新情势、新问题, 以“拓展权能、交易赋权和适度管制”为线索推进改革, 进一步完善和改进有关权利设定、行使和立法安排, 使得“三权分置”转向可运作的法律机制。
(一) 改革目标
宅基地制度是乡村振兴重要的制度支撑。顺应中国经济社会发展的转型变迁, 宅基地制度改革应突破原有制度安排的特殊性, 契合中央“发挥市场在配置资源中的决定作用”的总体改革战略, 回应农民财产权诉求, 以“拓展权能、交易赋权与适度管制”为线索展开。但是, 以“拓展权能、交易赋权与适度管制”为线索的宅基地制度改革要服务于国家政策目标的实现, 与国家宅基地“三权分置”的改革探索有效对接。
在宅基地“三权分置”的改革探索中, 落实农村土地集体所有, 是改革必须坚守的底线;适度放活宅基地使用权, 是改革的基本指向;保障农户资格权, 是改革赋予农民的基本权益。但是, “放活宅基地使用权、保障农户资格权”两个目标往往被认为是一个准天然的悖论 (陈小君等, 2010) 。因为一旦放活宅基地使用权, 允许交易转让, 农户可能就失去了宅基地再申请的资格权, 无法再保障其资格权。这与我国目前的《土地管理法》规定也是一致的, 即农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。因此应将宅基地初始取得的资格权与其后的宅基地使用权流转交易权相剥离, 即资格权限定于原始取得阶段, 但其后宅基地使用权的流转交易则“去身份化”。与此同时, 必须构建起新型的农户居住权保障体系。
综上, 依循“权能拓展、交易赋权与适度管制”的改革线索, 应“三权分置”的宅基地制度改革需要, 改革我国宅基地制度的基本目标是:集体所有, 产权细分, 交易赋权, 多元盘活, 用途管制, 住有所居。
(二) 立法回应
1.宅基地使用权的初始取得:增量与存量, 分类处理。一是改革增量, 无偿变有偿。在保障农民居住权利的前提下, 以区位为基础逐步试点推行“增量”宅基地的有偿使用制度。借鉴承包地“增人不增地, 减人不减地”的分配制度, 以一个时点为界, 新成员或新立户者取得宅基地, 逐步采用有偿择位、择位竞价的市场化方式, 由此抹除宅基地获得和集体经济组织成员身份的联系, 划断农户成员权, 锁定宅基地使用权一级市场。事实上, 在宅基地的改革试点中, 宅基地的有偿使用是基本制度安排 (夏柱智, 2018) , 现实中也存在撬动增量改革的内生动力, 推动改革的社会风险是相对可控的。首先, 在城市化发展背景下, 随着农民的城乡流动和分层分化, 宅基地的保障功能逐步淡出, 财产功能日益彰显;尤其是80后的农二代, 他们越来越偏向于选择“离土、出村、不回乡” (刘守英, 2018) , 愈来愈普遍地将生活、就业与后代教育安排在城镇。据调查, 2016年有的城市农民工和农民买房占整个买房量的50%, 有的县城达到70%。4可见, 在农村继续为新增人口提供居住保障, 并不能满足他们真实的住房需求。其次, 受宅基地总量指标的限制, 很多地方宅基地的无偿分配制度已无法实施, 法律上宅基地的无偿取得已变成事实上的无法取得, 农民无偿分配和占有宅基地的制度效能逐步下降, 不再无偿分配宅基地引发新的、激烈的社会矛盾的可能性较小。相反, 受宅基地指标限制, 将宅基地选择性地无偿分配给某些农户, 反而可能更容易引致“患不公”的矛盾和冲突。
二是固化存量, 理顺历史进行确权登记。以农村集体经济组织成员身份确定为依据, 以额定面积、相对固化为基础, 对农户宅基地及其房产进行不动产确权登记, 有效保障农户初始取得的宅基地资格权及其权益。但是, 宅基地已经历了几代人的“传继”, 在确权登记中, 需要区别对待不同时期、不同政策环境下的宅基地证, 妥善解决历史遗留的“一户多宅、面积超占”问题, 以“非法占用的行政强制退出、合法闲置的经济杠杆调节、自愿退出的合理补偿”为基本原则, 在查明宅基地历史使用情况和现状权属的基础上, 制定明确的农村家庭分户标准、法定面积标准以及超占面积的收费标准, 分类型、分阶段合理合法地对“一户多宅、面积超占”问题进行处理, 在补办相关手续后, 予以办理确权登记, 明晰产权, 重塑农村宅基地管理的法治秩序。
2.宅地基使用权的转让:拓展物权权能, 细分定限物权。宅基地使用权是从所有权派生出的他限物权, 具有法定的物权性质。但是宅基地使用权的物权权能受到限制, 仅赋予了占有权、使用权, 未赋予收益权、处分权。“物的价值来源于我们能够对物做些什么”, 可交易性是财产权的内在本质, 不赋予收益权、处分权, 就无法在市场和交易中体现并实现财产的价值。目前反对“赋予宅基地交易权”的学者往往是担心允许宅基地使用权交易, 农民会失去宅基地和房屋, 流离失所, 危及社会稳定, 这种认识有其合理性, 但以此为由限制宅基地的流转交易, 导致农民不能享有与城镇居民同等的建设用地用益物权, 既缺乏法理基础, 也缺乏正当性, 使得农民的财产权益会因交易管制而受到损害。进一步地, 农民居住保障问题的核心不在于是否要给予保障, 而在于如何保障, 保障方式也并不必然要求是宅基地的实物保障方式, 可以是货币保障或是农民公寓、居住保障房等方式。再者, 即使赋予农户宅基地使用权的处分权, 农民基于祖宅的禀赋效应 (卿志琼, 2011) 及其土地价格的看涨效应, 他们流转交易宅基地的意愿也并不一定强烈;相反, 不少农户宁愿闲置造成资源浪费, 也不愿流转宅基地。在这种情况下, 即使原有立法政策禁止流转, 现在也应予以抛弃。
让宅基地使用权回归财产权本真, 必然要求对宅基地使用权进行拓权扩能, 在占有权、使用权的基础上, 赋予收益权和处分权, 允许“地随房走”进行流转交易, 从而为市场机制在土地资源配置中的发挥决定性作用奠定法律基础。但是, 简单地用宅基地“用益物权”的“占有、使用、收益、处分”四项权能界定及其划分, 难以解决复杂的宅基地权利问题 (郑尚元, 2014) 。需要在法律法规以及实施办法上对定限物权做进一步列举与细分。结合现有试点改革的实践经验, 对定限物权可以进一步细分为租赁权 (7) 、入股权、抵押担保权、退出权等, 而且各项子权利之间是独立、平等的关系, 赋予农民盘活宅基地的可操作权利, 在宅基地的抵押融资、有偿使用、有偿腾退、适度流转之间架起自由转换的制度通道。在盘活利用方式上, 既可以是宅基地的指标交易, 也可以是以宅基地为实物载体的自主开发、共建共享和入股开发, 还可以是宅基地及其房屋的抵押融资。
3.宅基地使用权的持有:期限70年, 逐步实现“同地、同权、同价”。现行法律对宅基地制度设计的弊端之一是使用权持有的无期限性, 与物权法规定的用益物权的有期限性相矛盾。参照国有建设用地, 对宅基地使用权设置70年的期限, 到期后可以自动续期, 就可使宅基地使用权回归为用益物权的属性。从用地性质分类看, 宅基地属于农村集体建设用地。从长远看, 应按照宅基地与集体经营性建设用地分类管理并适当衔接的思路, 在保障农民“住有所居”的前提下, 积极鼓励村集体经济组织盘活利用宅基地存量, 将通过旧村改造、宅基地整理等方式节约出来的宅基地, 赋予农村集体的自主收益权与处置权, 允许转变为集体经营性建设用地类型, 并最终在功能、权属和利用上与国有城市建设用地使用权进行并轨, 实现“同地、同权、同价”, 最终实现城乡土地市场的一体化。
(三) 配套政策
1.逐步建立覆盖城乡的新型居住权保障体系, 替代土地保护型功能。为避免宅基地使用权入市交易, 对农民居住保障造成威胁, 需要构建起新型的居住权保障体系。一是在保障单位上, 从以户为单位转向以人为单位;在保障方式上, 从土地实物保障转向居住权保障。在改革初期, 可采用农民公寓等住房保障方式;但从长远看, 顺应城乡融合发展趋势下城乡居民的双向流动, 需建立起覆盖城乡一体化的居住权保障体系, 促使农民的成员权身份弱化, 并享有与城市居民同等的保障权益, 由此替代宅基地的福利型功能。
2.规范宅基地的流转交易行为, 提升土地发展型功能。规范宅基地流转交易, 重点在两方面:一是以农村集体资产交易平台为基础, 将农村房屋所有权、农村宅基地使用权纳入到农村集体产权流转交易平台, 探索建立分片区的宅基地基准地价体系, 制定公正的交易规则, 提供法律咨询以及规范合同服务, 保障交易安全, 降低交易成本。二是将农民更多地分享增值收益作为基本出发点, 合理提高农户收益, 让农民群众有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。从长远发展看, 可以将收益分成办法逐步转向税收政策调节, 最终建立起城乡统一的房地产交易管理制度。
3.加强村庄“两规”编制和土地用途监管, 夯实村庄的生态宜居功能。加强编制村庄土地利用规划及村庄建设规划, 合理确定村庄发展愿景, 科学界定宅基地存量界限, 划定宅基地禁建区、限建区与可建区, 规范建房管理。在有条件的地方, 探索统规统建, 替代分户建房传统做法。以规划为引领, 增强基层一线土地监管队伍力量, 明确县、镇 (乡) 、村各级部门的国土资源监管责任, 构建起涵盖国土、规划、城管、住建等职能综合的快速反应执法机制, 强化土地用途监管。
4.构建政府行政管理与村庄自治管理相结合的运作机制, 创新村庄治理文化。由县 政府管控总量, 审批权限下放到镇级, 在行政管理上实现“能看到的管得到, 能管到的看得到”的权责统一。赋予农民集体组织与其职能相适应的宅基地自主处置权, 以村民自治为主体, 切实发挥农民主体作用, 推动宅基地的批新让旧、土地综合整治、旧村改造等。促进农村宅基地实现民主决策、民主管理、民主监督, 为盘活利用宅基地注入农村内部的发展动力和活力, 建构村庄发展的自主性, 创新乡村治理文化。
五、简要的研究结论
中国农村宅基地制度是“三块地”改革中各方争议最大、改革最滞后的一块地。本文围绕产权、市场和管制三个基本的制度要素, 考察农村宅基地的制度特征、实践挑战及其改革逻辑, 提出了“权能拓展、交易赋权与适度管制”的宅基地制度改革线索。总结全文, 得到的基本结论如下:
(1) 农村宅基地使用权安排具有无偿分配、长期持有、交易受限等典型福利制度的特征, 在实践中面临用地无序扩张与闲置浪费并存、非法入市交易逆势发展等问题, 构成了宅基地制度改革的现实逻辑基础。
(2) 权利分割及其土地权利体系的构建, 是土地赋权的基础和前提条件;产权盘活则取决于产权实施的基本工具——市场交易和国家的适度管制。围绕“产权、市场、管制”三个基本要素, 本文提出“权能拓展、交易赋权与适度管制”的宅基地改革线索, 即从产权细分原则出发解构绝对土地所有权, 推动宅基地功能及其赋权转换, 从“福利保障”赋权体系转型“财产权利”赋权体系, 盘活宅基地使用权, 与此同时,国家严格管制土地用途。
(3) 立法操作层面上, 对于宅基地使用权的初始取的,分类处理增量和存量。在增量改革上, 从无偿变有偿;在存量改革上, 固化存量, 理顺历史并进行确权登记。对于宅地基使用权的转让, 关键在于拓展使用权物权权能, 在“占有、使用”权能的基础上, 赋予农户收益权和处分权, 并突破“物权法定”原则, 细分定限物权, 从而在宅基地的抵押融资、有偿使用、有偿腾退、适度流转之间架起自由转换的制度通道。对于宅基地使用权的持有, 规定70年的使用期限, 逐步实现同地同权同价, 推动城乡土地市场的一体化。
