——发挥县城新型城镇化建设重要载体作用的若干思考
作者：孔翠芳 王大伟 龙玉清
“十四五规划和2035年远景目标纲要”提出，发挥县城新型城镇化建设重要载体作用。县城已由城镇化初期的主体空间逐步转向中后期的基础空间，发挥着承接大城市功能外溢、吸引农业转移人口就近城镇化、带动城乡融合发展主载体作用。但县城发展还面临要素不足、区划不稳、统筹不够等问题，准确把握县城在今后一个时期的发展态势，补齐县城产业、设施、制度三个短板，是推动县城高质量发展的关键。
一.县城在新型城镇化建设中的功能定位：实现一转变、做好三载体
（一）县城由城镇化建设主体空间转为基础空间
改革开放以来，我国城市发展方针几经调整，对不同规模城市发展产生了直接影响。改革开放初期在“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”方针指导下，兼具小城市和城镇特征的县城一直是城镇化发展的主体空间。“十五”时期，首次提出“大中小城市和小城镇协调发展”，党的十八大以来明确了“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”的总体思路。县城也由城镇化的主体空间逐步转变为基础空间。2000—2020年，县（市、旗）数量由2074个减少为1881个，城镇人口占全国的比例由46%下降至41%，新增城镇人口占全国新增的比例由45%降至26%，县域GDP占全国比重由50%降至38%。虽然县城在城镇化发展中的优势地位有所下降，但其作为县域经济社会发展中心的地位没有变，作为全国经济发展基础空间单元和管理服务完整基本单元的作用没有变。
（二）县城发挥着“三个载体”作用
一是承接大城市功能外溢的主要载体。《2020中国县域经济百强研究》显示，百强县大多依托中心城市辐射发展，50%以上的百强县位于大城市及周边。相比大城市，县城具有人力、土地等要素成本低，发展空间较大的优势，是承接大城市实体产业转移和功能疏解的最佳载体。以北京市的非首都功能疏解为例，北京市在河北省的制造业投资有70%分布在其周边县城，如廊坊大厂、三河、香河、固安等县；北京新发地、大红门等物流基地和批发市场转移的首选地也在周边的高碑店市、永清县等地。
二是吸引农业转移人口就近城镇化的主要载体。当前，人口流动呈现短距离省域内流动不断增加的趋势，部分大城市就业人员在县城购房置业，县域内人口普遍向县城集聚。县城正以其良好的实体产业优势、充裕的就业机会和较好的公共服务，成为吸引返乡人口和本地农业转移人口进城的主要选择。2000—2019年，全国县域内的省级以上开发区数目由346个增加到1900多个，建成区面积由1.3万平方公里增长到2.1万平方公里，县域城镇化率由22.8%提高到48.7%，县城集聚人口能力不断增强。
三是带动城乡融合发展的主要载体。县域是农业生产的主体空间，农牧业增加值占全国的75%，乡镇个数占全国的73%。县城处于“乡头城尾”的位置，是服务带动县域内农业农村发展的中心。一方面，县城是本地农产品转化和消费的第一站。另一方面，县城是城市人才、资本等要素下乡中转站和关键节点，承担着带动城乡融合发展的核心作用。
二.县城发展存在的问题：发展分化明显、面临三个缺乏
县级单元是行政管理的基础单元，县城发展面临诸多问题，不利于城镇化持续高质量发展。
（一）县城基础差异大，分化态势明显
基于区位条件和资源禀赋各不相同，县城发展水平呈现巨大差异，分化态势明显。
从基础条件看，全国面积最大的县为新疆若羌县，面积达20万平方公里，最小的甘肃临夏市面积仅92平方公里，面积少于500平方公里的县（市、旗）有63个。从发展水平看，县域地区生产总值最高的江苏昆山市超过4000亿元，最低的青海玛多县不足4亿元。从县城规模上看，建成区最大的江苏江阴市面积达125平方公里，最小的四川壤塘县面积仅0.47平方公里。从人口情况看，人口最多的江苏昆山市人口达到209万，最少的西藏札达县人口仅8454人。2000—2020年，人口增加的县共计667个，1189个县人口减少，近2/3的县人口都在流失。
从区域变化看，四大板块县域发展呈现分化态势。2020年，东中西部地区、东北地区县域城镇常住人口分别为13134、11379、9809、2136万人。与2010年相比，东中西部地区县域城镇常住人口分别增加1356、2798、2146万人左右，而东北地区县域城镇常住人口减少159万人。其中，东部地区县域城镇人口占比由39%下降至36%，中部地区县域城镇人口占比由28%上升至31%，西部地区县域城镇人口占比由25%上升至27%，东北地区县域城镇人口占比则由8%下降至6%。
（二）县城发展面临“三缺乏”问题
县城发展存在产业空心化、基础设施和公共服务有短板、治理水平不高等问题，其主要症结在于“三缺乏”。
缺乏要素支撑。当前市场规律和政策环境都在引导资源、要素向大城市集聚，县城发展受限。一是人口流出和劳动力流失较为普遍。根据中国流动人口动态监测调查，2017年县城流动人口落户意愿近25.6%，显著低于全国总体水平（39%）。特别是2010—2020年，我国农产品主产区、重点生态功能区县域常住人口分别减少1252万、2862万。二是财政自给能力普遍较弱。当前我国大部分县级财政属于“吃饭财政”，财政负债严重，有269个县及县级市的政府债务率超过预警线，缺乏财政资金投入及配套能力。
缺乏区划稳定性。在所有级别行政区划调整中，县级行政区划调整始终处于频发状态。2000—2020年，全国县市改区个数约221个，占县域总数的近12%，主要是大城市、特大城市周边的县城。这种行政区划调整可能导致县城陷入“假性城市化”陷阱，也容易导致其自主管理权弱化，降低县城发展动力。
缺乏统筹指导。县级政府是国家治理体系中的基础单元，是大量中央事权与地方事权交接的“界面”。对于推动县城的新型城镇化建设，中央政府和地方政府事权划分不清晰，容易导致多级政府权责不明，政策支持混乱，地方政府积极性不足。
三.补齐三个短板支撑县城高质量发展
面向2035年，我国城镇化向成熟阶段发展，城镇化格局将进一步优化，县城发展面临新的机遇和挑战。推动县城高质量发展是新型城镇化建设的内在要求，是扩大内需的重要支撑点。要围绕县城发展的突出问题，着力补齐产业发展、设施服务、制度环境三个短板。
（一）发挥比较优势，补齐产业发展短板。一是大力承接大城市产业转移。发挥要素成本相对较低、发展空间仍然较大等优势，强化与大城市的对接协作，承接大城市功能外溢和转移产业。二是完善区域产业合作体系。依托现有产业基础，在强化县域产业专业化发展前提下，加强横向区域协作分工，打造更具竞争力的区域产业共同体。三是推动产业融合发展。挖掘特色资源、文化优势，吸引城市工商资本下乡，促进一二三产融合发展；强化新技术应用和新模式推广，改造提升传统产业。
（二）强化要素支撑，补齐设施服务短板。一是提高设施建设水平。按照实用、绿色、适配原则，根据县城人口规模，强化资金、土地等要素保障，逐步提升公共服务设施、市政公用设施、环境卫生设施水平。二是提升公共服务水平和质量。充分利用远程服务、医院学校托管等方式，强化县级公共服务机构与大城市有关机构的协作，统筹县域公共服务机构，以集团化办学办医促进服务水平整体提升。
（三）强化统筹指导，补齐制度环境短板。一是做好顶层设计，赋予县级更多管理权限。建立分区分类的县城发展引导机制，结合区位特点，推动都市圈县城发展成为综合性卫星城、推动重要交通沿线县城特色产业协作集群发展、提升生态功能区和农产品主产区县城集聚能力。加大县改市力度，允许县城人口超过30万、县域人口超过100万的县经由简易程序改市。深化分税制改革，加大县级财政专项资金、存量资金的统筹使用力度，提升县级单元财力保障水平。二是鼓励创新探索、赋予县级更多改革自主权。扩大县级层面开展各项改革试点的范围，对县级单元已经形成较为成熟经验模式的改革试点，在简化程序的基础上，加快向非试点县覆盖。
作者简介：
孔翠芳，就职于国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心政策研究部，主要从事新型城镇化、城乡融合发展等领域规划研究工作。
龙玉清，就职于国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心政策研究部，主要从事城市与区域发展、新型城镇化等领域规划研究工作。
