乡村片区组团发展是突破行政村界壁垒、实现资源跨域整合与协同治理的创新模式，是分类有序推进乡村全面振兴的重要抓手。浙江大学中国农村发展研究院教授郭红东在《国家治理》撰文指出，“十五五”时期，纵深推进乡村片区组团发展，需坚持规划引领与分类施策相结合、有效市场与有为政府相协同、效率导向与公平价值相统一，从完善顶层设计、培育主导产业、健全利益机制、强化要素保障等方面综合施策，推动片区组团从“物理聚合”迈向“化学共生”，为乡村全面振兴和共同富裕提供有效载体。

“十五五”规划纲要提出，“分类有序、片区化推进乡村振兴”。因地制宜引导具有互补互促条件的乡村实行多村合作、跨区组团发展，探索区域联动、资源共享、优势互补、整体提升的乡村发展新路径，有助于解决以村为单元发展存在的要素制约与协同不足、资源分散与产业同质、区域设施与服务不均等难题，为推动乡村全面振兴、促进共同富裕提供重要抓手和有效载体。何为片区组团发展？推进过程中面临哪些现实挑战？需要什么样的政策支持？解答这些问题，不仅关涉对片区组团发展这一创新模式的准确理解，更直接影响其在更大范围推广落地的实践成效。

何为乡村片区组团发展

乡村片区组团发展，是指按照地域相邻、产业相近、优势互补的原则，将一定区域内多个行政村或自然村整合为一个发展单元（片区），通过统一规划、资源整合、产业联动、共建共享等方式，打破行政壁垒，形成抱团发展合力，最终实现整体全面振兴和共同富裕的一种组织与发展模式。重在通过规划和利益的联结，激发乡村发展内生动力，变“分散运营”为“集群作战”，变“资源碎片”为“整体优势”，实现“1+1>2”的聚变效应。从组合对象看，片区组团涉及主体、资源、产权、组织、品牌、市场、技术、产业的多方组合；从组合方式看，包括横向组合（村村联合）、纵向组合（村企联合、村社联合）和纵横交互组合；从组合质态看，可分为外延性组团（侧重规模与空间扩张）和内涵式组团（侧重集成与优化创新）。[1]片区化强调空间尺度的整合，组团式强调组织方式的创新，二者共同构成这一发展模式的特征。

从“单点突破”到“区域协同”。我国农村改革历史，是制度不断适应生产力发展需要而变迁的历史。家庭联产承包责任制确立了农户的经营主体地位，乡镇企业的繁荣发展打破了城乡二元结构，农村税费改革优化了国民收入分配结构——每一次重大制度创新，都回应了特定发展阶段的时代命题。进入新发展阶段，乡村全面振兴面临新的挑战：行政村作为基本治理单元，在资源配置、产业发育、公共服务等方面日益显露出局限性：规模不经济，单个村庄地域狭小、人口有限，难以形成有效的市场需求和供给能力，公共设施建设的边际成本高、利用效率低；行政壁垒，村与村之间由于行政边界分割，资源难以流动、产业难以协同，甚至出现重复建设、恶性竞争；发展能力不足，大量村庄缺乏资源整合能力、产业运营能力和市场谈判能力。片区组团发展正是有效应对上述局限的创新产物，基层自发探索形成“抱团发展”的初始模式，地方政府及时总结提炼并出台政策规范。片区组团发展通过建立统一的规划协调机制、产业协作平台、利益分配规则，可以显著降低村际交易成本；通过整合分散资源、共建共享设施，可以获得规模经济收益；通过建立生态补偿、收益分享等机制，可以化解产业发展中的负外部性问题。

从“分散布局”到“集聚效应”。长期以来，我国乡村发展呈现“点状分散”特征。产业布局碎片化——家家点火、村村冒烟，但难以形成产业集群；公共服务分散化——村村都有卫生室、文化站，但服务能力相对不足；人口居住分散化——自然村数量庞大，但基础设施配套成本高昂。这种分散布局导致资源配置效率低下，难以适应农业农村现代化的需要。片区组团发展通过重构空间单元，实现从“分散布局”向“集聚发展”的转变。片区组团发展的产业集聚效应，将片区内分散的特色资源整合起来，形成专业化分工、协作配套的产业链条。片区组团发展形成规模经济效应，统一规划建设基础设施和公共服务设施，降低边际成本、提高利用效率。片区组团发展形成知识外溢效应，片区内村与村之间通过交流学习、经验分享，促进新理念、新技术、新模式的扩散传播。

从“要素堆砌”到“集成创新”。乡村片区组团发展，将土地、劳动力、资本等传统基础性要素，以及技术、制度、数据、文化、生态、品牌等赋能性要素，优化配置形成集成创新能力，将分散化、碎片化的农户产业形态，转变为片区化、集聚化、规模化的形态；再通过数智化赋能和品牌化打造，提高产业效率和价值，使这些产业从“形散”走向“神聚”，从“物理组合”走向“化学反应”，组团实现高质量发展。这些变化并非简单地将几个村“绑在一起”，而是通过资源整合和功能重组，催生出全新的产业形态和发展动能。这种聚变效应，正是集成创新驱动乡村全面振兴的典型示例。

从地方实践看乡村片区组团发展的共性特征

近年来，各地立足资源禀赋精准施策，因地制宜探索乡村片区组团发展。浙江省自2018年起开展片区组团试点，从“千万工程”的环境整治起步，逐步形成以组团发展引领缩小“三大差距”、推进强城兴村富民的综合载体。与此同时，河南、湖北、四川、广东等省也立足实际条件，探索各具特色的乡村片区组团发展模式。既有基于各地现状的特色做法，也有组织创新、产业协同、治理重构、利益联结等方面的共性特征。

组织创新：党建引领与跨域治理。组织创新是片区组团发展的前提，行政村拥有独立的组织架构、资产财务和决策权力。实现跨村联动，首先需突破行政壁垒，建立能够统筹协调片区内各村事务的组织载体。党建引领是当前实践中最有效的组织模式。通过建立片区联合党委、党建联建等机制，以“党建链”串起“产业链”和“利益链”，有效凝聚发展合力。比如，杭州“禹上稻乡”片区，9个行政村打破村界统一规划，打造“稻乡综合体”“稻上学堂”等特色项目，让稻田除了生产粮食，还衍生出教育、旅游、文化等多重价值。又如，宁波市江北区慈城镇环云湖片区推动组织共建，慈城镇党委加强规划设计、资源整合，实现四村发展规划“一张图”。

产业协同：资源整合与链条重构。产业是片区组团发展的关键支撑，片区组团不是为“组团”而“组团”，而是通过资源整合和链条重构，实现产业能级的整体跃升。实现资源整合与功能分工：在对区域内特色资源进行全面摸排的基础上，根据各村资源禀赋和发展基础，形成分工协作的产业生态圈，实现资源与需求的精准对接。品牌提升产业能级：片区化发展为乡村区域性公用品牌的创建和运营提供了条件，区域性公用品牌不仅是市场工具，更是凝聚片区认同的文化纽带和制度载体。通过统一品牌设计、标识、经营、传播，可以全面提升产业价值与市场影响力。业态创新融合发展：片区组团为产业融合发展提供更广阔的空间，推进“农业+”深度融合，发展休闲农业、乡村旅游、农耕研学、康养养生等新业态；依托数字技术赋能，发展农村电商、直播带货、智慧农业等新模式。例如，河南兰考县根据各村资源禀赋、产业基础与市场需求，将跨村小组团精准划分为五种发展类型，从单个村的“点状”发展转向多个村的“块状”协同，实现“1+1>2”的集聚效应。

治理重构：数字赋能与服务共享。片区组团发展为治理创新提供新空间，数字技术为治理转型提供新工具。数字化平台的搭建，使乡村治理从分散化向整体化的转变成为可能。有些村镇街道虽然建立起数字化平台，然而相互之间并不兼容，导致重复建设并形成信息孤岛。搭建片区级数字化运营平台，可以重塑“统”的规模优势与“分”的个性活力间的平衡关系，为乡村组团式发展提供可复制的技术路径。通过统一规划、共建共享，可以在片区尺度上实现公共服务的优化配置，避免资源闲置与浪费，提升资源配置效率与可及性。

利益联结：公平收益与激励相容。利益联结是片区组团发展的重点议题，也是难点议题。有没有形成利益联结的运营主体，有没有构建起一荣俱荣、一损俱损的利益联结机制，是“真”组团还是“假”组团的重要标准。“强村公司”是当前普遍采用的运营载体，统一运营旅游项目、特色产业等，并按照“资源入股比例+村集体经济贡献度”分配收益，确保各村公平受益。例如，浙江台州“大塔后片区”2024年9个村社平均分红超过20万元，曾负债的村也实现“零的突破”；村民通过土地流转、务工、经营等渠道，人均年增收超1.2万元。利益联结机制需兼顾公平与效率，可组建有限合伙的强村公司，以现金入股，由村集体完全持有股份，村与村之间占股基本保持平均。联农带农机制是检验共富成效的关键，推广“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革经验，建立“保底+分红”的利益分配模式，设立“共富基金”，确保村集体和农民共享发展成果。

乡村片区组团发展面临的现实挑战

习近平总书记指出，“加快构建现代乡村产业体系，发展新型农村集体经济，深入实施乡村建设行动，促进共同富裕”。[2]乡村片区组团发展对于构建现代乡村产业体系、发展新型农村集体经济、推动乡村建设，都有着积极的影响。在实践中，规划衔接不畅、产业结构趋同、利益分配失衡、内生动力不足等问题制约了其积极作用的有效发挥。

规划衔接不畅。规划层级不清晰，县域国土空间规划、乡镇总体规划、村庄规划之间衔接不够顺畅，片区规划处于“上不着天、下不着地”的尴尬位置。有的片区规划停留在蓝图层面，缺乏可操作的实施路径和项目支撑，有的片区盲目跟风发展“网红产业”，忽视本地资源禀赋和文化特色，导致产品趋同、市场饱和。规划理念尚未实现从“项目导向”向“运营导向”的转变，需围绕“如何运营”“如何让要素流动更为有效”等问题，为解决基础设施升级、公共服务共享等具体问题提供解决方案。

产业结构趋同。产业是片区组团的关键支撑，实践中还面临产业结构单一、同质化竞争的挑战。一些偏远片区的乡村产业以传统种养业为主，特色农产品虽占据一定市场份额，然而多以初级形态销售，附加值低，存在“有产品缺产业、有特色缺规模”的现象。有的片区农业产业集群化发展能力较弱，呈现分布散、规模小、层次低、链条短等特征，难以形成三产融合的区域性竞争优势。当前，乡村旅游存在“一哄而上、千村一面”现象，民宿、农家乐、采摘园等项目真正形成特色IP、拥有核心竞争力的并不多。在品牌打造方面，有的片区虽然有区域性公用品牌，然而缺乏有效的运营管理，品牌溢价能力有限。产业结构趋同、协同不足的背后，是分工机制的缺失。片区组团不是几个村的简单相加，而是要通过功能分工形成互补互促的产业生态。

利益分配失衡。利益分配是矛盾较为集中的领域，当前实践中主要存在以下问题：强村公司与村集体、村民的利益联结不够紧密，有的强村公司虽然由各村入股组建，然而实际运营由少数人掌控，普通村民对经营情况不了解、收益分配不透明；“保底+分红”等分配机制落实不到位，有的企业或合作社虽然承诺保底收益和利润分红，然而实际执行中往往只保底、不分红，或者分红比例过低；村集体增收与农民增收之间存在落差，有的片区村集体收入增长明显，然而农民人均收入增长缓慢，发展成果未能有效惠及广大农户。如何在保障各村利益的同时实现整体利益最大化，如何在“分灶吃饭”的格局下建立“共锅吃饭”的机制，是需要持续探索的课题。

内生动力不足。当前片区组团发展，存在着政府“热”、市场“温”、社会“冷”的现象。政府高度重视，投入大量资源推动，然而经营主体的参与度不够，社会力量的积极性未能充分激发。从动力结构看，当前片区组团发展总体上由政府主导，政府负责规划编制、政策供给、项目安排、资金投入，甚至参与具体运营，优点在于启动快、执行力强，然而也存在隐忧、可持续性问题，一旦政府投入力度减弱，片区发展可能难以为继。内生动力问题，如果村干部和农民只是被动接受安排，缺乏主动参与和创新精神，片区发展就难以真正扎根。人才短缺是内生动力不足的典型体现，乡村经营人才不足，各地纷纷对外招聘职业经理人，这是现实选择，然而也带来稳定性问题。如何既引进外来人才、又培养本地力量，既借助外部力量、又激活内生动力，是需要破解的难题。

综合施策推进乡村片区组团发展走深走实

“十五五”时期，推进乡村片区组团发展，建议从完善顶层设计、培育主导产业、健全利益机制、强化要素保障等方面综合施策，形成硬件优化支撑产业发展、产业发展反哺治理的良性循环。[3]

规划引领，分类施策。规划是片区组团发展的“龙头”。需加强统筹、市县联动、一体推进，编制全域乡村片区组团发展规划。建立“县域—片区—村庄”三级规划体系，县级规划明确片区划分的原则、标准和总体布局；片区规划明确功能定位、产业重点、空间布局和重大项目；村庄规划落实片区规划要求，细化具体建设内容。三级规划相互衔接、层层传导。因地制宜确定片区类型，根据资源禀赋、区位条件、发展基础，分类推进党建引领型、产业联动型、文旅融合型、生态优先型等不同主题组团模式，不搞“一刀切”，不追求整齐划一。加强规划的实施导向，将运营理念贯穿规划编制全过程，围绕“如何运营”确定功能布局和项目安排。完善规划实施管理机制，充分落实乡村规划“留白”和指标预留机制，建立健全乡村规划实施监测评估体系。

产业为核，链式发展。产业是片区组团发展的关键支撑。立足本地资源禀赋，因地制宜发展特色产业，推动纵向延伸产业链、横向拓展多功能，促进产业深度融合。培育壮大主导产业。依托“县城—中心镇—重点村”发展轴，挖掘带状、片区、圈层内生的辐射带动能力，推动发展轴与产业链深度融合。重点推进农业全产业链延伸工程，引导农产品加工、流通等关键环节从城市下沉到县域乡村，形成智慧农业产业集群。构建分工协作格局。根据各村资源禀赋和发展基础进行功能定位，形成优势互补、错位发展的产业生态圈。制定产业协同发展公约，避免同质化竞争。打造区域性公用品牌。打造具有辨识度的“一片一IP”，注重品牌的文化内涵，让品牌成为凝聚片区认同的纽带。同步推进品牌运营管理，建立品牌准入、监管、退出机制，维护品牌声誉。推动业态融合创新。推进“农业+”深度融合，拓展农业多种功能，发展乡村休闲旅游、农耕研学、康养养生、农村电商等新业态，培育新增长点。

机制创新，利益共享。利益机制是片区组团发展的重点议题。建立多样有效的利益联结机制，确保村集体和农民在产业发展中受益增收，让发展成果更多更公平惠及农民。健全强村公司运营机制。强村公司应组建董事会和监事会，采取现代企业管理制度。主体法人可由重点村党支部书记（村委会主任）出任，职业经理（CEO）公开对外招聘。公司经营应让利于民，只要农民能做的就不过多介入，充分调动群众参与积极性。完善收益分配机制。构建“基础分配+绩效激励”的动态调节机制，深化“股份合作+订单农业+劳务协作”多种联结模式。推广“资源变资产、资金变股金、农民变股东”模式，让农民通过股权获得稳定收益。建立风险防控体系。建立片区发展风险评估机制，完善风险分担机制，构建政府引导、市场运作、多方参与的风险防控格局，在集体经济组织和市场化运营之间形成“防火墙”。

要素保障，激活内力。要素保障是片区组团发展的基础条件。推动资金、土地、人才等资源要素向片区倾斜，激活乡村发展内生动力。强化资金保障。健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的投入格局。以国家城乡融合发展试验区建设为契机，积极争取拓展农村集体建设用地入市试点范围。鼓励金融机构开发适合乡村产业的金融产品，在组团片区推行“一站式”项目审批服务。保障用地需求。节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地，稳步开展全域土地综合整治，盘活存量用地资源。激发人才活力。深入开展高素质农民培育计划，面向家庭农场经营者、合作社带头人等群体开展全产业链技术技能培训。激励各类人才下乡服务和创业就业，让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心。数字化赋能。通过数字化平台搭建，统筹“统”的规模优势与“分”的个性活力间的平衡关系。

【本文得到国家社科基金重大项目“特色农业赋能农户增收长效机制构建研究”（项目编号：21&ZD091）资助】

（作者系浙江大学中国农村发展研究院教授、博导）

 来源：《国家治理》杂志