2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，将“严格实行生态环境损害赔偿制度”列为六项专项改革任务之一，正式开启制度改革探索之路。2024年，党的二十届三中全会提出“统筹推进生态环境损害赔偿”，为改革深化指明了方向。2026年3月通过的《中华人民共和国生态环境法典》对生态环境损害赔偿予以明确规定，在国家法律层面夯实制度运行根基。经过10余年接续攻坚、稳步推进，我国生态环境损害赔偿制度实现了从无到有的历史性突破，责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的全链条治理格局已初步建立。
目前，生态环境损害赔偿制度改革虽已取得阶段性显著成效，但实践中仍存在一些问题，制约改革向纵深推进。一是专门立法供给不足。当前生态环境损害的法律性质尚存争议，行政、民事、刑事三者衔接、资金管理、修复实施等关键环节缺乏统一规定。二是部门协同效能不足。截至2025年底，全国约70%的生态环境损害赔偿案件由生态环境部门办理，其他相关部门主动参与度不足，多部门联动共治作用未能充分释放。三是技术方法体系尚不完善。生态环境损害类型多样、成因复杂、场景多元，现有的技术标准体系存在标准覆盖领域不全、内容条款细化程度不够、不同领域技术标准衔接不足等问题，整体技术支撑能力有待进一步提升。四是赔偿修复全链条闭环机制尚未形成。生态环境损害赔偿包括资金收集、管理拨付、项目实施、成效验收等多个环节，现有配套运行机制没有覆盖赔偿修复全过程，存在赔偿资金无法直接用于损害救济、与修复项目衔接流程不够顺畅、修复成效评估制度不健全等问题，生态环境损害赔偿制度效能尚未充分发挥。
“十五五”规划纲要提出“完善生态环境损害赔偿制度”，针对现有制度与实践痛点，应持续强化立法、部门、陆海、技术和资金统筹，系统性破解实践堵点难点，推动制度走深、走实。
强化立法统筹，夯实制度法治根基。生态环境损害赔偿制度历经10余年持续探索实践，积累了一系列可复制、可推广的成熟经验与工作成果，需要专门立法予以固化规范；同时，针对损害外延界定不周、程序衔接不畅等核心难点，需要专门立法做出清晰、统一的制度安排，以完备的法治体系为制度长效运行保驾护航。一方面，明确将自然资源损害纳入生态环境损害赔偿范畴。由于自然资源本身的经济价值（如水资源的经济价值）与其提供的水生态服务价值（如水生生物栖息地、调节气候等服务功能）无法分割，如果按照自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿分别开展磋商诉讼，极易出现重复索赔、追责缺位，人为割裂山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的治理逻辑，违背生态系统整体性、关联性的本质特征。通过专门立法统筹两类损害赔偿，实现自然资源经济价值与生态服务价值的同步保护、同步修复，让追责、修复工作更系统完整。另一方面，理顺多元救济途径的适用逻辑，明确生态环境损害赔偿磋商、诉讼和环境民事公益诉讼的适用顺位。细化磋商前置适用条件、办理时限以及磋商失败后的诉讼衔接流程，明确磋商无果、逾期未办结的诉讼程序启动标准，实现磋商与诉讼有序衔接、高效联动，推动生态环境损害赔偿修复全程法治化、标准化、规范化。
强化部门统筹，凝聚多方治理合力。生态环境损害赔偿工作涉及多领域、多部门，必须坚持系统观念，持续健全跨部门统筹联动工作格局。截至2025年底，全国共办理生态环境损害赔偿案件约6.69万件，其中涉案金额在5万元以下的案件占比约80%，小型案件占主体，多部门办案的行政成本较高。因此，一方面需要创新多部门协同办案工作机制，规范办案流程，最大限度节约行政资源，提升办案质效。另一方面，应立足刑事追诉、民事赔偿、行政履职依法衔接的治理需求，进一步细化完善行民刑案件线索移送、案件移交、证据共享等配套规则，补齐跨部门和机构办案衔接制度短板，全面凝聚形成生态环境损害共管共治的强大合力。
强化陆海统筹，实现全域系统治理。长期以来，陆域与海洋生态环境治理相对割裂，现行法律法规亦未作出有效整合，在生态环境损害方面存在追责前提不统一、索赔主体不明确、办案程序不一致等问题。立足全域治理理念，还需统筹推进陆海损害赔偿制度建设：一是统一追责前提，明确生态环境损害赔偿启动应以环境污染、生态破坏等行为“造成损失”为前提。二是明确索赔权责边界，探索属地近岸海域损害赔偿工作由赔偿权利人指定的部门或机构统一负责，国家管辖海域的损害赔偿工作实行多部门协同履职、联动处置。三是统一办案程序规则，将磋商作为赔偿必经前置程序，对磋商不成的依法提起生态环境损害赔偿诉讼。同时，在陆海统筹管理下，更便于借鉴船舶油污强制保险、油污损害赔偿基金的成熟制度经验，持续完善生态环境损害赔偿资金管理机制，打通陆海治理壁垒。
强化技术统筹，完善标准支撑体系。技术标准是生态环境损害精准鉴定、科学评估、规范赔付的重要基础。当前，生态环境损害鉴定评估标准建设方案正有序编制落地，统筹推进技术研发、标准制定，为技术体系规范化、系统化建设提供指引。一是完善现有生态环境损害鉴定评估技术标准，尽快补齐实物量化、因果关系判定、价值量化等关键环节，完善环境空气等环境要素与湿地和草地等生态系统，以及虚拟治理成本法、遥感监测分析、统计分析、指纹图谱等基础方法技术标准。二是加强标准对实际工作的指导性，增加应用领域类系列标准，主要针对倾倒填埋、违法建设等常见类型案件的适用标准、具体工作环节和参数选取提供更具操作性和规范性的指导；同时根据实践对已发布标准进行适时修订，确保标准的一致性。三是统筹各领域标准制定修订工作，维护生态环境损害鉴定评估标准体系的系统性，有效规避部门分头立项、分散制定导致的标准交叉、内容冲突、适用错位等问题，结合实际应用情况对海洋、农业等领域指南规范进行必要的修订和完善，解决现有标准没有完全衔接的问题。
强化资金统筹，实现赔偿修复闭环。制度效能的充分发挥，离不开制度间的有机衔接、同向发力。立足生态环境治理现代化建设需求，需持续打通生态环境损害赔偿与相关制度的联动通道。一方面，深化资金保障体系协同发力，形成环境污染责任保险事前预防与生态环境损害事后赔偿的制度闭环。可借鉴美国石油信托基金、超级基金等制度经验，鼓励各地扩大环境污染责任保险行业范围，引导石油、化工、钢铁、电力、冶金、危险废物产生等高环境风险行业企业主动投保，并开展损害赔偿资金与土壤污染防治基金的试点融合，逐步形成“企业主动担责、基金保险兜底、环境有效修复”的良性治理循环。另一方面，健全替代修复实施与赔偿资金使用衔接规则。鼓励各地因地制宜搭建替代修复项目库，明确替代修复适用规则和赔偿资金使用优先级，推动资金优先投向入库修复项目与修复区域，提升公众对生态环境损害赔偿制度的认知度和环境获得感。与此同时，立足生态环境整体性、公益性的核心特征，尝试破除行政区划治理壁垒，推动生态环境损害赔偿制度与生态保护补偿制度的创新融合，以多区域经营赔偿义务人为试点，探索通过跨区域替代修复实现横向生态补偿，统筹推进跨流域、跨片区受损生态一体化治理。
（作者系生态环境部环境规划院首席科学家）
来源： 学习时报
