乡村微治理，是建立在农民生产生活最小聚落单元基础上的治理形式。由于治理过程更贴近广大村民的生产生活现场，在促成村民合作、增强自治能力以及化解矛盾纠纷等事务上具备独特优势。华中科技大学法学院教授、博导郭亮在《国家治理》撰文指出，微治理的良性运作依托地方治理传统、熟人社会纽带等内生性资源，同时离不开国家政策激励与系统性法治保障。脱离乡土实际的简单照搬只会让创新流于形式，只有立足本土社会土壤，因地制宜构建适配的微治理单元，才能切实提升乡村治理效能，激发乡村全面振兴的内生动力。
当前，乡村振兴战略正处在由要素投入驱动，转向内生力量驱动的关键阶段。习近平总书记强调：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃。”从实践来看，如何进一步组织动员农民参与、提升集体行动能力、优化村内利益协调机制，仍是当前激发乡村社会内生发展动力过程中需要持续关注的课题。面对这种新的社会治理需要，“十五五”规划纲要提出，要“夯实基层社会治理根基”，“推动社会治理和服务重心向基层下移”，“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。在这一背景下，全国不少地区开启下沉基层治理单元、推动乡村微治理的尝试。有的地区将乡村治理的重心由传统村组单元进一步向下延伸，一种在治理空间上更小的微治理单元在乡村社会形成并逐渐增多。所谓乡村微治理，一般是指在比行政村和村民小组更小的治理单元内开展治理活动，可以有效回应乡村治理重心下移、乡村全面振兴转向内生驱动的现实需求。
乡村治理重心下沉呼唤微治理
改革开放以后，我国农村逐步构建起“乡—村—组”三级治理架构。乡镇政府作为国家基层政权组织，承担行政执行与公共服务供给职能；村民委员会属于群众性自治组织，主要承接村庄内部自治事务；村民小组则是村委会向下延伸的次级治理单元。村组两级直接面对千家万户，是国家治理体系扎根乡土社会的末梢节点。随着城镇化快速推进、农村人口大规模流动以及农民生产生活方式发生深刻变迁，传统村组治理模式逐步暴露出新的短板，这就需要在现有制度框架之下，探寻一套更加精细化、更加贴合农民日常生活实际的治理载体。
村级组织工作重心偏移，行政事务在一定程度上挤压自治空间。在推动乡村全面振兴不断取得实质性进展与阶段性成果的进程中，县乡两级部署的大量工作任务，最终都需要依靠村级组织加以配合落实，自上而下的考核督查压力持续向村级传导。各类检查验收、台账填报、数据统计、迎检备检等事务，挤占村干部的时间与精力，基层治理由此出现一定程度的“悬浮化”倾向。村干部疲于完成上级布置的各项任务，深入农户走访调研、回应村民细碎多元诉求的时间被大幅压缩，干群之间的联系也因此受到间接影响。近年来，中央持续大力推进基层减负工作，村级组织的事务负担已经得到明显缓解，但“乡—村”之间的权责关系并未发生改变，村级组织在今后一段时期，仍然需要承接一部分自上而下的行政职能。减负更多是在事务层面做减法，减少不必要的工作任务，却并未改变现有治理单元本身的运行逻辑。想要调和行政任务与村民自治之间的内在张力，还必须同步推进治理单元设置调整，把适宜群众自主办理的公共事务向下分流，为村级组织适度减压。
村民小组治理功能虚化，有的地方形成“村实组虚”格局。村民小组原本依据村民居住区位与土地所有权关系划分设置，很长一段时间内都是广大农村地区基层治理的最低层级单元。过去，小组长熟悉本组农户基本情况，在政策传达、邻里矛盾调解、组织小型公益事业建设等工作中发挥过不可替代的纽带作用。农村税费改革之后，为节约地方财政开支，很多地区取消小组长岗位津贴，不再设置专职小组长，原本归属于村民小组的各项工作直接交由村干部代为处理，小组层级的治理功能由此不断弱化。人口流动加速与农村集中居住进一步冲击传统小组边界，大量农民迁入集中安置社区，形成跨村民小组，甚至跨行政村的混居状态。原有小组边界和现实居住空间不再匹配，村民小组难以有效发挥联系群众、服务群众的纽带作用，大量细碎的民生诉求全部汇集到村委会，进一步加重村级组织的工作负荷。
新的治理单元建设必须兼顾双重目标，一方面保障国家各项政策能够顺畅落地，提升政策精准度，避免政策在执行中出现“大水漫灌”的情况；另一方面最大限度降低群众参与公共事务的门槛，充分调动村民参与治理的主动性，夯实乡村全面振兴的内生基础。国内部分地区已经开展极具价值的创新实践。重庆丰都的“院落治理”模式，以及湖北秭归的“幸福村落”治理模式，这些模式都是集居住空间、生产互助、社交文化与情感认同于一体的更小乡村聚落单元。微治理正是将部分原本由乡镇、村委会承担的公共事务下移至小微治理单元。由于单元边界与村民日常生产劳动、社会交往、利益关联高度重合，更加贴近广大村民的生活现场，能够显著提升乡村治理的针对性、及时性和实效性，为激活乡村全面振兴内生动力、改善基层治理效能提供现实可行的实践路径。
乡村微治理从三方面激发乡村全面振兴内生动力
乡村微治理不只是简单的治理单元层级调整，更是培育和激活乡村社会内生发展动力的制度抓手。农民是乡村全面振兴的主体，如果广大农民始终处于被动接受帮扶的客体地位，乡村全面振兴事业就很难行稳致远。习近平总书记指出：“人民群众中蕴含着丰富的智慧和无限的创造力。要把广大基层群众组织起来、动员起来、凝聚起来，充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性。”微治理推动治理单元下沉，将治理场景嵌入群众真实日常生活空间，把潜藏在群众当中的智慧与创造力充分释放出来，并转化为推动乡村发展的内生动力。具体来看，在乡村全面振兴进程中，微治理主要具备促成农民合作、激发自治活力、快速化解矛盾纠纷这三重功能。
收缩治理单元边界，更易促成农民开展合作行动。乡村全面振兴推进过程中，各级政府持续向农村输入大量项目资金与公共资源，但财政资源投放逻辑更多面向行政村层面大范围公共需求，很难覆盖村庄内部碎片化、小范围的公共服务诉求。村内小段道路维修、水塘清淤、公共环境管护等小微公益事项，往往难以纳入政府项目覆盖清单，即便有国家项目资金支持，这类小型公共事务仍然离不开农民之间的互助共建。伴随农村市场化不断推进，农民群体内部利益分化愈发明显。人口大规模流动背景下，同一个村庄内部形成务工农民、留守务农农民、半工半耕农民、经商农民等多元群体，不同群体生产场景不同，利益关切差异突出，显著增加集体行动的组织难度。以农业基础设施修缮为例，当村委会站在全村农业发展角度动员村民出资出力时，那些长期在外务工、已经脱离农业生产的农户，其参与的主观意愿往往较低。面对群体分化带来的诉求差异，以行政村、村民小组为单位组织集体合作，常常遭遇众口难调的困境，集体行动难以落地。将治理单元下沉到院落、自然村落这类小规模聚落单元，能够有效缓解农民分化带来的治理难题。小微单元内部农户居住集中，生产生活交集较多，农民异质性相对更低，利益诉求也更加集中统一。即便单元内部出现意见分歧，熟人社会长期形成的地缘纽带、血缘人情，能够在一定程度上约束个体机会主义行为，降低协商沟通成本，推动村民求同存异、达成共识。不少地方将村庄整体公共事务拆解到各个院落单元分头动员落实，精准捕捉群众最迫切的现实需求，以此作为动员群众的切入点，很多过去在行政村层面难以推动的工作，在小微单元内部得以顺利实施。
立足熟人生活场域，更好激发村民自治内在活力。我国绝大多数农村，村民自治的法定单元为行政村。一个行政村往往涵盖数个甚至数十个自然聚落，人口大多维持在一千至三千人，山区行政村地域辽阔，农户居住十分分散，为行政村层面开展自治活动带来多重障碍。一方面，行政村人口规模大、地域范围广，组织全体村民会议或者户代表会议的时间、人力成本很高，很难常态化开展，议事决策常常局限于村干部和少数村民代表；另一方面，很多村民日常社会交往局限于自身所在的村湾院落，对整个行政村的集体认同感偏弱，参与行政村公共事务的意愿不足，村民自治容易出现程序到位但实质虚化的问题。单元规模过大造成的参与壁垒，削弱村民自治的实效性，压抑基层民主活力，直接影响乡村治理实际效能。治理单元向下收缩到村湾、院落等微治理单元之后，治理场景发生明显改变。微治理单元内人居环境整治、公共空间维护、文明公约制定等公共事务，直接关乎每一户村民切身利益，群众天然具备参与议事的积极性。同时议事协商、监督评议等自治活动就在村民家门口开展，参与的时间成本、出行成本大幅下降，村民能够便捷参与自治实践。部分地区的院落微治理模式与本土自治习惯高度契合，协商议事不再是专门安排的行政任务，而是自然融入村民日常生活。村民从公共事务的旁观者转变为建设参与者，实现自我管理、自我服务，推动村民自治制度跳出文本规定，实实在在落地于乡土社会。
坚持源头预防化解，更快处置基层矛盾纠纷。乡村全面振兴持续推进过程中，农村土地流转、项目建设、人居环境改造不断深化，乡村内部利益格局处于持续调整重构状态，各类利益摩擦随之增多。乡村治理体系必须具备防范化解社会矛盾风险的能力，构建以院落、村湾为载体的小微单元，正是实现矛盾源头治理的有效路径。微治理同时发挥源头预防和就地化解的双重作用。新时代农民群众对美好生活期待持续提升，对乡村治理的响应速度、处置效果提出更高标准。当群众合理诉求长期得不到关注回应，微小生活摩擦就有可能逐步放大，演变为纠纷甚至信访问题；反之，治理主体及时识别，就地处置群众诉求，就能够从源头减少矛盾增量。微治理组织扎根乡土，熟悉院落各家各户情况，能够第一时间捕捉诉求变化，将潜在矛盾消解在萌芽阶段。院落理事会、村湾议事会还可以及时介入邻里冲突，践行“身边人管身边事”的调处模式。调解人员熟人情、懂地情，更容易获得当事人信任，调解兼顾法理与乡村情理，化解效果事半功倍，实现小事化解在院落，矛盾消解在现场，有效减轻乡镇一级矛盾处置压力。
更好推动乡村微治理的实践路径
作为社会治理体系伸向乡土的神经末梢，乡村微治理在促成农民合作、增强自治活力，就地化解矛盾纠纷等方面拥有得天独厚的优势。然而，微治理并没有可以直接复制的万能模板，不能采取“一刀切”方式在全国强行推广。微治理的运行成效高度依托地方既有的社会传统、生活习惯，还需要多重外部治理条件协同配合。立足我国乡村发展复杂现实，推进乡村微治理实践，需遵循三条实践路径。
尊重乡村内生秩序，充分发掘地方本土治理传统。微治理的理想单元，是立足于当地生产生活习惯，从乡村社会内部自然生长出来的聚落单元，而非行政力量自上而下强行划定。我国幅员辽阔，不同区域农村经济条件、社会结构、民俗文化、人口流动情况差异巨大，各地适配的微治理单元形态各不相同。部分北方平原农村农户居住相对分散，行政村之下并不存在边界清晰、认同度高的自然聚落。如果不顾本地实际盲目推行统一模式，村民极易将新设立的理事会、议事会视作新增行政层级，组织空有外壳，群众缺乏内在认同，催生形式主义。因此微治理单元设置层级必须坚持因地制宜，扎根地方延续已久的乡土治理传统。实践中需要厘清微治理与网格化管理的区别。网格化管理是政府基于行政管理需要，按照地理空间、人口分布划分网格，属于行政主导、自上而下的管理工具，运行动力来自上级指令与考核，目标是实现行政力量全域覆盖。与之不同，乡村微治理依托村民世代延续的社会关系与人情习俗开展治理，动力来源于单元内部群众的公共需求。推进微治理创新，要义就是尊重本土内生秩序，不能简单用行政逻辑改造乡土社会，切忌为完成改革任务人为制造治理单元。
优化资源投入方式，以双向联动激发村庄自治活力。微治理良性运行，不能只依靠乡村内部群众自发积极性，同样离不开外部力量有力支撑，需要和地方各项治理活动协同推进。乡土社会自然形成的院落、村湾共同体，大多停留在红白喜事互助、日常人情往来层面，尚未形成主动开展公共治理的行动自觉。尤其在大量人口外流的中西部乡村，乡村能人、乡贤持续向外流动，很多村湾院落缺少牵头组织动员群众的骨干力量。仅仅依靠乡土内生力量很难维持微治理持续运转，政府需开展资源输入与政策激励，搭建“外部资金投入”与“自治能力激活”双向联动机制。在国家项目资金持续下沉农村的背景下，地方政府要优化财政资金分配逻辑，规避两类常见误区。杜绝“撒胡椒面”式平均分配，资金碎片化分发，难以形成有效激励；避免资源过度集中投向少数样板示范村，拉大村与村之间发展差距。构建以治理效能为导向的财政分配机制，将奖补资金发放和村民参与治理的实际成效紧密挂钩。部分地区人居环境整治过程中探索推行“院落申请、村民自建、政府奖补”机制：以院落为单元发起公共事项申请，村民自主商议项目内容，自行组织投工投劳开展建设，政府结合群众参与度、实际建设成效予以对应奖补。这套机制既提升财政资金使用精准度与效率，又唤醒村民主体意识，带动一大批院落议事会成立运行。由此可见，微治理不能作为独立改革单独推进，而需和乡村全面振兴各项举措统筹规划、一体化落实。
完善法治保障体系，明确微治理组织自治权限。乡土社会内生治理习惯叠加外部政策激励，构成乡村微治理运行的初始条件，法治化建设则是保障微治理长期存续、行稳致远的制度基石。从地方改革经验看，有的基层创新依靠领导重视、专项政策支持取得短期成效，一旦外部支持力量减弱，改革成果容易回潮，难以持续巩固。因此地方推动微治理改革，不能只看重现实治理成效，更要依靠法治建设稳固改革成果。一方面补齐制度供给，为基层微治理活动提供明确法律保障。当前，院落理事会、自然村理事会等微治理自治组织，尚未获得明确法律身份，议事、决策、执行、监督整套流程缺少高位阶法律直接依据。短期来看，省、自治区、直辖市以及设区的市人大常委会，可以用好地方立法权，出台地方性法规，对本地区微治理实践予以确认和规范，保障各类微治理组织运行于法有据。长远制度建设层面，修订《中华人民共和国村民委员会组织法》时可增设专门条款，明确村民委员会可以按照自然村、村民小组或居住院落设立微治理单元，允许依法设立院落理事会、自然村村民理事会等自治组织。通过法律固化改革成果，降低地方政策调整、人事变动带来的不确定性，保障微治理实践可持续发展。另一方面科学厘清微治理组织的法定权限边界，坚守自治本质。在现行法律框架保持不变的前提下，可以通过地方性法规、政府规章以及规范性文件，细化明确微治理组织权责清单。适度赋予微治理组织单元内部小微改造项目议事决策权、小额公益金支配权、村规民约与文明公约制定权等实质性权力。只有手握实在权限，院落理事会成员才能够从公共事务“旁观者”转变为乡村治理的“当家人”，建立归属感与责任意识。与此同时，同步划定禁止事项清单，明确其不得制定违背国家法律政策的自治规约，不得非法限制村民合法权益，不得擅自设置处罚权力。构建以村民自治为基础、以联合共治为纽带、以法治为保障的现代乡村法治化治理体系，通过清晰的权限划分，为微治理健康发展扫清障碍、划定轨道，让基层社会活力在法治框架之内充分迸发。
（作者系华中科技大学法学院教授、博导）
来源：《国家治理》
